林振通 福建省漳浦县人民法院


内容提要: 义务帮工人在帮工活动中造成他人损害的，应当由被帮工人承担责任，帮工人具有故意或者重大过失的，应承担连带责任。车主将车辆出借给他人后就失去对该车辆的实际控制，对该车在借用期间发生事故造成损害，没有法律上的因果关系，因此，车主不应担赔损害承偿责任。


案号一审：（2009）浦民初字第531号二审：（2010）漳民终字第917号
【案情】
原告：李日光。
被告：李伟东、李洋春、林泰、泽、林艺彬。
被告：中国平安财产保险股份有限公司漳州中心支公司（以下简称平安财保漳州支公司）。
原告李日光、被告林泰泽、林艺彬系朋友关系。2009年1月22日晚，原告李日光、被告林泰泽、林艺彬等人在漳浦县绥安镇一起吃饭喝酒。饭后，原告李日光、被告林艺彬欲回沙西镇，便由被告林泰泽出面向被告李洋春借用闽E/38766号轿车。借车后，经李日光、林泰泽、林艺彬三人商量同意临时改变行车路线一起到漳州玩，林泰泽因喝酒不能驾驶车辆，便用手机联系他的朋友———被告李伟东，要求李伟东帮忙驾驶车辆，并将车驶到漳浦西湖公园E时代网吧门口，将车交给李伟东驾驶。当晚22时20分，被告李伟东驾驶该车载原告李日光、被告林泰泽、林艺彬从漳浦县绥安镇沿国道324线往漳州方向行驶至国道324线357KM+300M路段，因超速逆向行驶，遇交会方向来车采取措施不当，驶向路左碰撞路外海枣树，致车上原告李日光受伤，发生交通事故。经交警察部门责任认定，李伟东负本事故的全部责任，李日光、林泰泽、林艺彬无责任。原告李日光受伤后经住院治疗，共花去医疗费102528.82元，陪护水电费196元，康复用具费1600元。经聘请福建宗证司法鉴定所鉴定，结论为：1．原告李日光为一处八级伤残，一处九级伤残；2．原告李日光的后续治疗费用为15000元。
另查明，原告李日光的女儿李琳，于2007年3月21日出生。闽E/38766轿车由被告李洋春于2008年7月4日向被告平安财保漳州支公司投保了车上人员责任险及相应的不计免赔等险种，赔偿限额为4座位×5万元／座位，保险期间自2008年7月5日0时起至2009年7月4日24时止。
原告李日光诉称，2009年1月22日22时，被告李伟东驾驶被告李洋春所有的闽E/38766号小轿车，载原告、被告林泰泽、林艺彬三人自绥安镇沿国道324线往漳州方向行驶，遇交会方向来车措施不当，驶向路左，发生交通事故，致原告身体严重受伤。被告平安财保漳州支公司系事故车辆车上人员责任险的承保公司。请求判令五被告共同赔偿原告医疗费、精神损害抚慰金等各项损失合计人民币230566元。
被告李伟东辩称，本答辩人系按原告要求，无偿为其驾驶车辆，属帮工人。因此，本案原告的损失应由被帮工人及其他责任人承担责任，本答辩人不负赔偿责任。
被告李洋春辩称，本答辩人将闽/38766号轿车无偿出借给被告林泰泽，本答辩人不存在任何过错，原告身体受到损害与答辩人的行为不存在法律上的因果关系。请求驳回原告对本答辩人的诉讼请求。
被告林泰泽辩称，本答辩人将车辆交给没有喝酒又有驾驶执照的被告李伟东驾驶，在本事故中没有过错，请求驳回原告对本答辩人的诉讼请求。
被告林艺彬辩称，当晚本答辩人上车后就睡着了，去漳州本答辩人也不知道，不同意对原告承担赔偿责任。
被告平安财保漳州支公司辩称，首先，被告李伟东不是车主李洋春允许的驾驶员，根据保险合同的约定，本答辩人不负赔偿责任；其次，原告请求赔偿的误工费、护理费、营养费偏高，被扶养人李琳不构成扶养条件，矫型肢具费用来源不合法，因此，涉及到相关的赔偿数额应当相应进行调整或剔除。请求驳回原告对本答辩人的诉讼请求。
【审判】
福建省漳浦县人民法院经审理认为：被告李伟东受朋友被告林泰泽的委托，无偿为原告和被告林泰泽、林艺彬驾驶车辆，与原告李日光、被告林泰泽、林艺彬三人之间形成帮工关系，被告李伟东是帮工人，在帮工过程中致人损害，根据最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件若干问题的解释》（以下简称《解释》）第13条的规定，被帮工人林泰泽、林艺彬应当承担损害赔偿责任，原告也系被帮工人，也应自行承担一定的责任。被告李伟东在帮工过程中造成事故的发生并承担事故全部责任，存在重大过错，应承担连带赔偿责任。被告平安财保漳州支公司系闽E/38766号车保险的承保公司，与被告李洋春建立保险合同关系，应当根据保险合同的约定在保险限额5万元内承担赔偿责任。被告平安财保漳州支公司赔偿后的余额由原告和被告林泰泽、林艺彬各承担赔偿1/3，被告李伟东对被告林泰泽、林艺彬的赔偿责任承担连带责任。被告李洋春把车辆出借给林泰泽后就失去对车辆的实际控制，林泰泽把车辆交给有驾驶资格执照的李伟东驾驶时发生事故，与李洋春没有法律上的因果关系，因此，李洋春对原告的损害不承担赔偿责任。原告请求判令被告李伟东、林泰泽、林艺彬、平安财保漳州支公司赔偿有理，应予支持。但请求被告李洋春赔偿没有事实和法律依据，应予以驳回。被告林泰泽、林艺彬提出其不负赔偿责任的理由不能成立，不予采纳。被告平安财保漳州支公司提出李伟东不是李洋春允许的驾驶员，没有赔偿义务的辩解没有事实依据，不予采纳。审理中原告自愿放弃赔偿被扶养人生活费是对自己民事权利的处分，应予准许。本案原告因交通事故造成的损失有：医疗费、陪护水电费、康复用具费、继续治疗费、误工费、护理费、残疾赔偿金、营养费酌定、精神损害抚慰金合计为人民币190754.28元。依照民法通则第一百一十九条、保险法第六十五条，《解释》第13条、第17条、第18条的规定，判决：一、被告平安财保漳州支公司应支付给原告李日光保险理赔款人民币5万元，限于本判决生效后15日内付清；二、被告林泰泽应赔偿原告李日光医疗费、精神损害抚慰金等各项损失合计人民币140754.28元的1/3即人民币46918.09元，限于本判决生效后15日内付清；三、被告林艺彬应赔偿原告李日光医疗费、精神损害抚慰金等各项损失合计人民币140754.28元的1/3即人民币46918.09元，限于本判决生效后15日内付清；四、被告林泰泽、林艺彬、李伟东对上述判决主文第二、三项确定的赔偿责任承担连带责任；五、驳回原告请求被告李洋春赔偿的诉讼请求。
宣判后，被告平安财保漳州支公司不服一审判决，向漳州市中级人民法院提起上诉。
二审审理期间，上诉人与被上诉人李日光达成和解协议，上诉人同意一次性在交强险范围内赔偿被上诉人李日光经济损失人民币48000元。2010年11月23日上诉人申请撤回上诉，二审法院裁定准予撤回上诉，其他各方均按原判决执行。
【评析】
一、义务帮工致害的法律责任解读
民法及相关司法解释规定的义务帮工，是指为了满足被帮工人生产或生活等方面的需要，没有义务的帮工人不以追求报酬为目的，为被帮工人无偿提供劳务或服务的行为。义务帮工的法律特征有：⑴具有无偿性。即帮工人不向对方要求给付任何报酬。⑵帮工关系具有互助、临时、一次性消费等特点。⑶被帮工人对帮工人的帮工行为没有表示拒绝，是帮工人提供劳务的实际受益者。⑷义务帮工是单务合同。根据《解释》第13条规定、一般情况而言，帮工人在帮工活动中致人损害的，由被帮工人承担赔偿责任。这是基于帮工具有无偿性考虑。帮工人是为被帮工人无偿提供劳务的人，帮工人不收取报酬，是出于亲朋好友的情份来帮忙的，被帮工人是受益人，帮工活动的结果是被帮工人获得利益。因此，帮工人在帮工活动中致人损害的，应当由被帮工人承担赔偿责任。被帮工人明确拒绝帮工的，不承担责任。这主要是考虑被帮工人拒绝帮工在主观上没有过错。被帮工人存在故意或者重大过失的，赔偿权利人请求帮工人和被帮工人承担连带责任的，人民法院应于支持。被帮工人在帮工活动中受益有限，不能要求被帮工人对帮工人的所有侵权行为承担赔偿责任。
二、出租、出借的车辆肇事后车主的责任承担
出租、出借机动车辆发生交通事故如何承担民事责任，侵权责任法实施前，在司法实践中，我国法律体系是以运行支配和运行利益原则来确定交通事故损害赔偿案件的赔偿义务人。主要有以下几种情形：1．根据1991年9月22日国务院令第89号发布的《道路交通事故处理办法》（现已废止）第三十一条规定，承担赔偿责任的机动车驾驶员暂时无力赔偿的，由驾驶员所在单位或者机动车的所有人负责垫付。2．根据最高人民法院1999年6月25日批复规定，使用盗窃的机动车辆肇事，造成被害人物质损失的，肇事人应当依法承担损害赔偿责任，被盗机动车辆的所有人不承担损害赔偿责任。3．根据2000年12月1日最高人民法院《关于购买人使用分期付款购买的车辆从事运输因交通事故造成他人财产损失保留车辆所有权的出卖方不应承担民事责任的批复》（法释[2000]38号）规定，采取分期付款方式购车，出卖方在购买方付清全部车款前保留车辆所有权的，购买方以自己名义与他人订立货物运输合同并使用该车运输时，因交通事故造成他人财产损失的，出卖方不承担民事责任。4．根据2001年12月最高人民法院《关于连环购车未办理过户手续原车主是否对机动车发生交通事故致人损害承担责任的复函》（（2001）民一他字第32号）规定，连环购车未办理过户手续，因车辆已交付，原车主既不能支配该车的运营，也不能从该车的运营中获得利益，故原车主不应对对机动车发生交通事故致人损害承担责任，但是连环购车未办理过户手续的行为，违反行政管理法规的，应受其规定的调整。
上述最高人民法院批复的规定对于审理借用、租用机动车辆而发生交通事故确定民事赔偿主体提供了法律依据。侵权责任法第四十九条对此进行明确规定，统一了法律适用。但是该条款存在以下不足：没有对何谓车主的过错进行明确规定，不具有实际操作性；没有对因借用人赔偿能力不足或死亡等情形，且商业第三者责任险不能足额赔偿的情况下，如何向受害第三人进行救济提出有效的办法。
那么车主在什么情形下，才承担民事赔偿责任或连带赔偿责任呢？具体有三种情形：一是车主作为机动车辆的所有人，在出租、出借机动车辆时，只要尽了严格的审查义务，出租（借）给了具有驾驶证且具有一定驾驶机能的人，其主观上不存在过错，就不应作为赔偿主体承担责任。租（借）车人实际控制、运行车辆过程中，由于自身的过错而发生交通事故，侵犯了他人的合法权益，租（借）车人是实际的侵权人，理应单独作为民事主体承担民事责任。二是当机动车辆存在安全运行瑕疵时，如：机动车主因疏忽大意在出租、出借车辆时未向租（借）车人履行告知义务，而作为租（借）车人也因疏忽大意而未向机动车所有人了解机动车存在的与安全行驶有关的瑕疵时，双方均存在过错行为，作为出租、出借机动车辆的所有人应与承租人、借用人作为共同赔偿主体，承担连带赔偿责任。三是机动车辆所有人在出租、出借机动车辆时故意不告知或保证机动车无瑕疵，而发生交通事故，应由机动车所有人作为单独赔偿主体承担全部民事赔偿责任。本案中，被告李洋春把车辆出借给林泰泽后就失去对车辆的实际控制，林泰泽把车辆交给李伟东驾驶时发生事故，与李洋春没有法律上的因果关系，因此，李洋春对原告的损害不承担赔偿责任。
三、本案损失赔偿责任的具体承担
本案在审理过程中，对本案损失的赔偿责任承担发生分歧：第一种观点认为，本案损失应由被告李伟东承担主要赔偿责任，原告李日光、被告林泰泽、林艺彬承担次要赔偿责任。理由是：被告李伟东驾驶车辆发生交通事故负有重大过错，已构成对原告李日光的侵权。但李伟东系无偿为李某日光、林泰泽、林艺彬共同帮忙驾驶，应当根据公平原则适当减轻李伟东的赔偿责任，由受益人李日光、林泰泽、林艺彬承担部分责任。第二种观点认为，本案损失应由被告李伟东承担全部责任。理由是：被告李伟东的过错与原告的损害存在直接的因果关系，应当承担全部的赔偿责任。第三种观点认为，本案损失应由原告李日光、被告林泰泽、林艺彬共同承担，被告李伟东不承担赔偿责任。理由是：李日光、林泰泽、林艺彬与李伟东之间形成了义务帮工关系。被告李伟东在从事义务帮工活动中致人损害，应由被帮工人李日光、林泰泽、林艺彬承担赔偿责任。第四种观点认为，本案应由原告李日光、被告林泰泽、林艺彬各承担1/3的损失，被告李伟东承担连带赔偿责任。
笔者同意第四种观点，理由如下：
1．由义务帮工人承担主要或者全部赔偿责任，不利于培育协作互助、助人为乐的社会风气。义务帮工活动是无偿提供劳务的，是一种助人为乐的行为。而被帮工人无偿使用他人劳动并获得利益，如果让义务帮工人对帮工活动中致被帮工人损害承担主要或全部赔偿责任，那么对帮工人是极不公平的，不利于助人为乐社会风气的培养和树立。即使帮工人存在重大过失，也只能由帮工人承担连带赔偿责任。
2．在义务帮工人存在重大过失的情况下，由被帮工人对损失承担全部赔偿责任，不利于社会进步。如果让被帮工人在任何情况下，均对帮工人的侵权行为承担侵权赔偿责任，其结果必然是加重被帮工人的责任，而且会放纵帮工人实施侵权行为，阻碍经济发展和社会进步。《解释》第13条规定帮工人有重大过错的亦应承担责任，体现了侵权法最基本的原则即过错责任原则，只有这样才能约束帮工人尽职尽责，忠于职守，达到帮工活动的初衷和目的，使帮工人尽到一般人的普通注意义务，促进社会发展和进步。
3．在义务帮工人存在重大过失的情况下，由被帮工人对损失承担赔偿责任，帮工人承担连带赔偿责任，体现民法的公平原则。一般认为，侵权行为是一种侵犯社会公共财产、侵犯他人财产和人身权利的不法行为，是指因作为或不作为而不法侵害他人财产和人身权利的行为。因此，义务帮工人在帮工过程中，因自己重大过错致被帮工人损失，依法应当承担相应的民事赔偿责任。但义务帮工所发生的侵权是一种特殊侵权，其责任承担应与一般侵权有所不同，应适用过错推定原则和无过错责任原则归责。
本案中，被告李伟东系义务帮工人，无偿为被帮工人李日光、林泰泽、林艺彬三人（作为一个整体）提供劳务，李日光、林泰泽、林艺彬三人是帮工行为共同的直接受益者，虽然，在义务帮工过程中，帮工人李伟东有重大过失造成被帮工人李日光受害，但应依特殊侵权的归责原则来确定各自的责任承担。这样，才能鼓励助人为乐和互助协作，促进社会和谐和经济发展，实现法律效果和社会效果的统一。

住房和城乡建设部


关于印发《城乡建设防灾减灾“十二五”规划》的通知

建质〔2011〕141号


各省、自治区住房和城乡建设厅，直辖市、计划单列市建委（建交委）及有关部门，新疆生产建设兵团建设局，部机关各单位：
　　为指导“十二五”时期我国城乡建设防灾减灾工作，我部组织制定了《城乡建设防灾减灾“十二五”规划》，现印发给你们。请结合实际，认真贯彻落实。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　中华人民共和国住房和城乡建设部
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○一一年九月十四日



城乡建设防灾减灾“十二五”规划

住房和城乡建设部



目 录
序言
一、发展现状和面临形势 1
（一）发展成就 1
（二）主要问题 5
（三）面临形势 6
二、指导思想、基本原则和规划指标 8
（一）指导思想 8
（二）基本原则 8
（三）规划指标 8
三、主要任务 10
（一）加强法规、标准、制度建设 10
（二）全面开展城乡规划编制实施 11
（三）积极推进防灾避难场所建设 12
（四）确保市政公用设施抗灾能力 13
（五）提高城乡房屋建筑抗灾能力 14
（六）提高灾害应急和恢复重建能力 15
四、保障措施 15
（一）加强队伍建设与政策研究 15
（二）推动抗灾科学研究与成果转化 16
（三）开展防灾减灾教育与国际合作 17


序言
根据《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和住房城乡建设部“十二五”发展规划编制工作要求，制定本规划。本规划是住房城乡建设事业“十二五”专项规划之一，内容涵盖城乡防灾规划、房屋建筑和市政公用设施抗灾设防、城乡加固改造和灾后恢复重建，是各级住房城乡建设主管部门履行公共服务职能、制定防灾减灾政策、安排防灾减灾工作的依据。


城乡建设防灾减灾“十二五”规划

一、发展现状和面临形势
“十一五”期间，我国国民经济保持了平稳快速发展，住房城乡建设系统在总结防御和应对特大自然灾害经验的基础上，突出工作重点，注重工作实效，经过全系统共同努力，成功应对特大自然灾害，城乡建设防灾减灾能力明显提高。
（一）发展成就
1、法制建设进一步加强
“十一五”期间，《中华人民共和国突发事件应对法》、《城乡规划法》和《防震减灾法》相继出台或修订，规定城乡规划应符合防灾减灾的需求，并提出了防灾避难场所建设、新建工程抗震设防、既有工程抗震加固等方面的要求。汶川地震发生后出台的《汶川地震灾后恢复重建条例》提出了灾后恢复重建工作的方针、原则，并对过渡性安置、调查评估、恢复重建规划和实施等内容作了全面规定。《房屋建筑工程抗震设防管理规定》、《市政公用设施抗灾设防管理规定》、《关于加强建设系统防灾减灾工作的意见》、《地震重点监视防御区建设系统抗震防灾工作要点》、《关于加强城市绿地系统建设提高城市防灾避险能力的意见》、《市政公用设施抗震设防专项论证技术要点》等一系列部门规章、规范性文件相继出台，有效指导了城乡建设防灾减灾工作。各地通过制订有关法规或规范性文件，强化了工程抗灾设防管理和应对各类自然灾害的应急管理工作。
2、技术标准体系逐步完善
“十一五”期间，颁布实施了《城市抗震防灾规划标准》、《村庄整治技术规范》、《镇（乡）村建筑抗震技术规程》，编制了《农村民居抗震设计图集》，完成了《镇（乡）村防灾规划标准》的审查工作。汶川地震发生后，组织编制了《地震灾后建筑鉴定与加固技术指南》，修订了《建筑抗震设计规范》、《建筑工程抗震设防分类标准》、《建筑抗震鉴定标准》、《建筑抗震加固技术规程》等技术标准，进一步完善了防灾减灾技术标准体系。
3、建筑工程抗灾设防监管取得进展
“十一五”期间，房屋建筑和市政公用设施抗灾设防的监管力度不断加强，抗震和结构安全已成为重要监管内容。一是在超限高层建筑工程抗震设防专项审查中增加了关于超限大跨空间结构审查的有关内容，并对奥运工程、世博工程等进行专项审查，确保了其抗震安全。二是推动各地实施市政公用设施抗震设防专项论证制度。三是加强对中小学校舍安全工程的技术支持和质量监管，出台了《中小学校舍抗震加固图集》、《全国中小学校舍抗震鉴定与加固示例》等技术性文件。
4、防灾规划编制与实施有效推进
“十一五”期间，根据《城市抗震防灾规划管理规定》，成立了全国城市抗震防灾规划审查委员会，加强对各地城市抗震防灾规划编制工作的指导。泉州、南通、合肥、徐州、苏州、海口、武汉、宜昌、十堰、荆州、溧阳、泸州、喀什等20多个城市相继开展城市抗震防灾规划编制或修订工作，其中泉州市、南通市等地开展了规划实施试点工作。厦门市编制了综合防范地震、台风、建筑边坡灾害的城市建设综合防灾规划，并制定了合理有效的实施计划。
5、村镇抗震设防工作逐步开展
“十一五”期间，各地积极贯彻全国农村民居防震保安工作会议精神，通过实施抗震安居工程、加强农村工匠技术培训、提供农居抗灾图集等形式，促进村镇房屋抗灾能力的提高。如新疆2003年至2010年，新建农村抗震安居房194.9万户，累计投入262.5亿元；云南2007年至2010年，完成农村民居地震安全工程85.5万户；四川汶川地震灾区完成了360万户震损农房的修复加固和145.91万户农房重建任务。抗震安居工程经受了地震考验，保障了人民群众的生命财产安全，产生了显著的社会和经济效益。
6、应对特大自然灾害取得成效
一是抗灾救灾工作部署和技术指导及时。2008年雨雪冰冻灾害后，各地积极做好应对防范工作并建立了受灾及应对情况报告制度。汶川、玉树地震灾后，协助灾区制定了城镇受损房屋安全鉴定及修复加固、过渡安置房质量验收、农牧区居住房屋抗震节能设计、灾区危房拆除及建筑垃圾清理利用等方面的技术文件。舟曲泥石流灾害发生后，研究制订了受损建筑物安全性应急鉴定等方面的技术性文件。
二是对灾区应急评估和安全鉴定工作支持有力。汶川、玉树地震以及舟曲泥石流灾害发生后，组织房屋建筑应急评估专家组赶赴灾区，对公共建筑和居民住宅受损情况进行应急评估；协调各地推荐有关技术单位，支持灾后房屋建筑安全鉴定工作。四川、陕西、甘肃、青海、云南、新疆、西藏、江西等地住房城乡建设主管部门积极应对灾害，有效地开展了地震、洪水灾后应急评估和安全鉴定工作。
三是基础设施和群众生活保障灾后应急支撑体系得到保障。2008年雨雪冰冻灾害后，协调各地加大城市水源地，城市供水、供气、供热等重要基础设施抢修力度，切实保障了市政公用设施正常运行。汶川、玉树地震后，组织支援灾区应急供水救援车、真空式吸污车、压缩式垃圾运输车、移动厕所、垃圾桶等，并选派专家对保障基础设施提供技术支持，指导生活垃圾和建筑垃圾处理工作。
7、国际合作和科学研究不断深化
“十一五”期间，我国先后承办了第十四届世界地震工程大会、2007年国际减灾会议、第五届中日美生命线地震工程三边研讨会、东北亚城市防灾技术发展与人才培养国际研讨会等国际学术会议。汶川地震后，住房城乡建设部与日本国际合作机构联合开展了抗震技术培训项目，加强了城乡建设防灾减灾国际交流。
国家有关部门针对灾害影响机理以及重要建筑、市政设施和村镇防灾等课题开展了多个攻关项目。住房城乡建设部针对城市建设防灾减灾技术、农村民居抗震防灾措施、抗震抗风新技术研究与应用、城乡防灾减灾管理等方面，先后启动了50余项研究课题，取得了一系列重要研究成果。
（二）主要问题
一是在灾害管理方面“重救轻防”。灾前城乡建设防灾减灾人力和资金投入不足，特别是城乡建设中应急保障基础设施、防灾避难场所、抗灾鉴定与加固等公益性事项缺乏稳定、连续的资金投入。
二是城乡防灾规划的编制和实施工作有待加强。防灾规划中针对新灾害类型的防灾措施研究不够；防灾避难场所布局不合理，数量和规模不够；重要防灾减灾设施和生命线工程建设实施不到位。
三是城乡建设存在防灾薄弱环节。大量村镇、城中村、旧城区的老旧民房和城乡结合部的私建建筑存在灾害隐患；大型公共建筑、学校、医院的防灾措施尚需加强；市政公用设施抗灾能力参差不齐，灾后应急救灾保障能力差。
四是科技创新和成果转化能力仍待加强。城乡防灾减灾科技水平与发达国家相比有一定差距，研究力量分散、防灾研究偏重单一技术，缺乏科研成果转化能力。
（三）面临形势
1、严峻的自然灾害形势
“十一五”期间，我国自然灾害共造成22亿人次受灾，10.3万人因灾死亡、失踪，直接经济损失达2.4万亿元。这期间几次大灾巨灾严重影响我国城乡建设：2006年“桑美”台风造成483人死亡；2008年雨雪冰冻灾害，造成129人死亡，紧急转移安置166万人，直接经济损失1517亿元；2008年汶川地震，造成69227人死亡、17923人失踪，紧急转移安置1510万人，直接经济损失8451亿元；2010年玉树地震，造成2698人遇难、270人失踪，经济损失数十亿元；2010年舟曲泥石流灾害，造成1765人遇难或失踪。
据民政部统计，1993至2009年我国因灾直接经济损失平均每年超过2600亿元人民币，约占当年GDP比例2.2%，远高于发达国家0.5%左右的水平。自然灾害已成为制约我国城乡可持续发展的重要因素，是“十二五”期间城乡建设面临的严峻挑战之一。
2、城镇化对防灾减灾工作提出了迫切要求
城市运行对交通、供水、燃气等市政公用设施的依赖程度很高，而各系统之间相互影响、制约，一旦受灾极易产生连锁、放大效应，从而造成严重灾难。2007年7月18日济南特大暴雨，造成37人死亡，1.4万平方米市区道路毁坏，直接经济损失13.2亿元；2010年5月7日广州特大暴雨，造成7人死亡，38间房屋倒塌，30多个地下车库被淹。
“十二五”期间，我国城镇化水平将突破50%，人口、产业、工程设施将进一步向城镇集中，城镇发展与防灾能力不足的矛盾会更加突出，加强城镇防灾减灾能力迫在眉睫。
3、统筹城乡发展对防灾减灾工作提出新的要求
“十一五”期间，通过村庄整治、农村危房改造以及抗震安居工程的建设，在一定程度上加强了村镇房屋和基础设施的防灾能力。但由于历史上城乡二元化管理，村镇整体抗灾设防水准仍较低，受灾时人员伤亡远比城市严重，小灾大损失的现象屡屡发生。甘肃岷县5.2级、云南鲁甸5.6级等中等规模地震,平均使十余个乡镇、上万人受灾，反映了村镇建设防灾能力不能适应经济发展需要的严峻现实。
“十二五”期间为实现城乡统筹发展的战略要求，急需解决如何在城乡建设中统筹考虑城市与农村的防灾减灾工作、提升城乡防灾减灾总体水平的问题。
二、指导思想、基本原则和规划指标
（一）指导思想
以城乡防灾规划制定和实施为先导，以房屋建筑和市政公用设施抗灾设防监管为主线，以应急基础设施建设为重点，以城乡建设防灾减灾法律法规、标准体系为依据，以应急管理队伍建设和防灾减灾技术进步为支撑，进一步完善城乡建设防灾减灾管理体系。全面提高城乡建设防灾减灾能力，最大限度地避免和减轻灾害中因房屋建筑、市政公用设施破坏造成的人员伤亡和经济损失。
（二）基本原则
贯彻“预防为主，防、抗、避、救相结合”的方针；坚持以人为本，城乡统筹，推动城市综合防御和村镇全面设防；坚持预防为主，平灾结合，做到防灾常态管理与灾时应急管理并重；坚持科学防灾，综合防灾，统筹考虑空间管理与过程管理、近期安排与长远谋划。
（三）规划指标
1、法规制度建设。进一步完善城乡建设防灾减灾法律、法规与技术标准体系。强化工程质量安全监管和城乡规划监察中针对城乡防灾减灾的监督管理内容，加大监管力度。
2、防灾规划编制。地震高烈度地区和地震重点监视防御区基本完成城市抗震防灾规划编制；重点针对地震、台风、雨雪冰冻、暴雨、地质灾害等自然灾害，开展城镇综合防灾规划、村镇防灾规划的编制试点工作。
3、防灾避难场所建设。开展城市绿地系统防灾避险规划编制或修订完善；基本完成位于地震重点监视防御区和灾害风险较高地区城镇中心城区的防灾避难场所和避难通道的规划和建设，其他地区开展防灾避难场所建设试点工作；开展农村防灾避难场所建设试点。
4、市政公用设施抗灾设防。城市市政公用设施抗灾设防率达到100%，发达地区镇（乡）、村市政公用设施抗灾设防率达到100%，其他地区达到60%以上。
5、房屋建筑抗灾设防。城市新建、改建、扩建房屋建筑工程抗灾设防率达到100％，地震重点监视防御区的超限高层建筑工程抗震设防专项审查率达到100%；规模较大的乡镇公共建筑工程抗灾设防率达到100%，其他地区达到80%以上；发达地区新建农房基本达到当地抗震设防要求，一般地区新建农房考虑防灾措施。
6、重要建筑抗灾设防。新建学校、医院和大型公共建筑100%按照《建筑工程抗震设防分类标准》及相关规范进行抗灾设计和建设，指导完成存在隐患的学校、医院和大型公共建筑的抗震加固，建设依托学校、医院和大型公共建筑的防灾避难场所试点。
三、主要任务
（一）加强法规、标准、制度建设
一是加强法律法规建设。在相关法律制定中强化有关建设工程防灾减灾的内容；做好《建设工程抗御地震灾害管理条例》的论证起草工作；开展《城市抗震防灾规划管理规定》的修订工作；各地根据实际情况，制定配套法规和规范性文件完善城乡建设防灾减灾监管制度。
二是完善城乡建设防灾减灾技术标准体系。完善抗震、抗风、防洪、抗雨雪冰冻和保障建筑边坡安全的技术标准；在设计规范中考虑灾害的关联性和多灾种防灾要求的整合，在市政公用设施运行标准中注重防灾减灾和应急处置要求；重点加强城镇防灾规划、防灾避难场所建设、防灾减灾地理信息共享、防灾减灾标识等方面技术标准的制定；完成城镇综合防灾、村镇住宅防洪工程、城市地下空间防洪工程等方面标准的编制工作；推动各地根据当地自然灾害情况和经济发展水平制定符合当地实际、深化国家标准的地方标准。
三是建立城乡建设防灾减灾重点防控机制和绩效评估制度。定期分析本地区灾害形势，及时公布防御相关自然灾害的重点地区和薄弱环节，并针对突出问题开展专项整治；建立重要工程和次生灾害危险源数据库，在特殊季节或接到灾害预警时，及时部署、落实各项保障措施；开展灾后工作绩效评估，提出改进工作的措施和完善技术标准的建议。
四是完善房屋建筑和市政公用设施抗灾设防监管制度。进一步贯彻超限高层建筑工程抗震设防管理制度和技术政策，加强超限高层建筑抗震设防管理；全面推动市政公用设施抗震设防论证，适时修订《市政公用设施抗震设防专项论证技术要点》等规范性文件，不断完善监管内容和手段。
五是建立城乡防灾规划监管制度。将城镇防灾规划作为城市、镇总体规划的专项规划，与总体规划同时编制实施；明确城乡防灾规划的强制性内容和监管要求，并在城乡规划审批、实施中严格审查把关；组织开展城乡防灾规划强制性内容执行情况的监督检查，促进城乡防灾规划按期实施。
（二）全面开展城乡规划编制实施
一是在省域城镇体系规划中提出防灾减灾的原则要求。综合考虑邻近城镇间防灾需要，探索建立区域防灾体系，协调防灾减灾工作；加强对区域防灾减灾问题的研究，完善区域重大基础设施的应急功能和资源共享机制；建立各类灾害信息管理系统，促进部门、地区之间资源共享和应对灾害联动机制建设，加强灾后应急反应和协同工作能力。
二是开展城镇防灾规划的编制工作。基本完成地震高烈度地区和地震重点监视防御区城市抗震防灾规划编制或修编工作；针对城镇灾害类型，组织编制应对台风、雨雪冰冻、暴雨等自然灾害和工业灾害的城镇综合防灾规划；加快城市绿地系统防灾避险规划编制；研究利用先进信息技术，提高防灾规划的编制和管理水平。
三是推进社区、村庄防灾规划工作的开展。针对大中城市特点，研究编制大型商业区、经济开发区、重要商务区、居住区等不同类型社区防灾规划的技术要求，推进新建社区的防灾设施、避难场所与房屋建筑同时规划设计，确保社区防灾设施齐全和足够的避难疏散空间；根据各地的灾害类型和特点，开展村庄防灾规划编制试点工作。
四是强化城乡防灾规划的落实。在控制性详细规划和修建性详细规划阶段，强化对城乡防灾规划中灾害防御要求、城区建设与改造的设防标准、防灾避难场所建设、次生灾害防御等措施的落实；现有重要城区、大型厂矿区、商务中心区、大型公共场所、大型地下空间和风景名胜区，不能满足有关防灾要求的，要有计划地进行改造。
（三）积极推进防灾避难场所建设
一是结合城镇防灾规划和绿地系统防灾避险规划的编制和实施，基本建立具有综合防灾特点的防灾避难和灾后安置体系，完善相关应急保障基础设施，大幅提高我国城镇应急救灾能力。
二是制定《城镇防灾避难场所设计规范》，进行避难场所及其配套设施建设,完善避难场所各项防灾功能。在固定防灾避难场所建设中，加强防灾避难功能审查，严格工程质量监管；建立和完善日常管理制度，确保防灾避难场所的保障能力；结合城镇详细规划和社区建设，开展防灾避难场所和疏散道路整治，以及高密度城区防灾据点建设。
三是建立以城镇人均防灾避难场所有效疏散面积为主要考核指标的评价体系，确保各类防灾避难场所的规划布局、服务范围、用地规模和道路、给水、电力、排水等配套基础设施满足城镇应急避难需要。
（四）确保市政公用设施抗灾能力
一是提高新建市政公用设施防灾减灾能力。在立项、选址和方案论证阶段，研究地震、台风、雨雪冰冻、暴雨等灾害防御措施；在初步设计阶段进行抗灾设防的专项审查或论证；在施工图审查中把抗灾设防质量作为审查的重要内容；在施工阶段加强工程质量监管，提高工程质量安全水平。
二是提高现有市政公用设施防灾减灾能力。建立市政公用设施定期防灾安全评价制度，及时维护、鉴定、维修；开展重点地区城镇道路、给排水、燃气等市政公用设施的抗灾能力安全排查工作；对早期建设的抗灾标准偏低的市政公用设施进行改造升级，按照国家有关标准进行抗灾设防。
三是加强市政公用设施防灾监控和应急处置能力建设。建设、完善市政公用设施的安全监测和应急处置设施，提高燃气、轨道交通等设施突发灾害紧急自动处置能力；加强灾后应急设施建设，研发灾后应急抢修、紧急恢复技术。
（五）提高城乡房屋建筑抗灾能力
一是开展对学校、医院和体育馆等大型公共建筑的鉴定和加固工作。研究编制大型公共建筑抗灾评估技术指南，对未能达到防灾安全要求的公共建筑进行加固改造；完善公共建筑的各类防灾设施，加强使用过程中的安全监测与预警功能，增强其全寿命期内的综合抗灾能力；继续开展中小学校舍加固改造工作，全面提高中小学校舍的综合防灾能力。
二是提升旧城区及城中村房屋抗灾能力。结合城中村改造、农居改造、危房改造等工作，提高城中村及旧城区房屋建筑的抗震、抗风、防涝能力。地震重点监视防御区和有条件的地区，应制定有针对性的区域抗震防灾政策措施，对未达到抗震设防要求的建筑物、构筑物进行抗震鉴定，并限期采取必要的抗震加固措施。
三是提高村镇工程的抗灾能力。加强对农村民居抗灾设防的政策引导和技术指导，逐步建立村镇防灾服务体系；加强村镇住宅图集的推广使用，支持各地因地制宜开展农村民居抗震新技术、新材料研究与应用；组织村镇工程防灾技术培训，提高基层工程技术人员防灾意识。
四是开展具有历史价值建筑的防灾保护。吸取汶川地震等自然灾害中大量文物和古建筑损毁的教训，研究各类具有历史价值建筑的防灾减灾目标、抗灾设防标准和防灾减灾措施，并开展抗灾鉴定和加固试点，提高其抗灾能力。
（六）提高灾害应急和恢复重建能力
一是制定和完善住房城乡建设系统各类防灾应急预案。根据当地灾害特点，制定和完善各类防灾应急预案，明确人员职责和操作流程；加强对重要次生灾害源的监控，提高风险管理水平；开展住房城乡建设系统各重要业务信息系统及基础数据的灾备系统建设。
二是建立健全住房城乡建设系统灾害信息收集、上报渠道。加强部门间协调与联系，确保灾害预警信息及时、准确；建立数字化信息系统和信息报送制度，明确负责灾害信息上报的机构、人员，保证灾害情况及时上报；收集、研究国内外自然灾害案例和应急工作措施，改善应急决策机制。
三是加强对灾后恢复重建的指导。按照统一规划、分步实施、基础设施先行的原则，指导灾区制定重建方案；确定合理的抗灾设防标准；加强质量监管，提高对恢复重建工程的抗灾能力；加强对农村房屋灾后重建的技术指导，积极推广应用农房抗灾实用技术。
四、保障措施
（一）加强队伍建设与政策研究
一是加强城乡建设防灾减灾管理和专家队伍的建设。落实防灾减灾行政首长负责制；完善住房城乡建设系统防灾减灾工作制度，保障人员、经费、设备等工作条件；建立有效的专家参与防灾减灾的工作机制，充分发挥各类防灾减灾专家委员会辅助决策作用。
二是做好抢险抢修和应急鉴定队伍建设及物资准备。整合设计、施工和科研等单位的技术力量，建立平灾结合的房屋建筑应急鉴定队伍；建立机动灵活、装备精良的市政公用设施抢险抢修专业队伍；通过培训、演练，提高抢险抢修和应急鉴定队伍的快速反应能力和技术水平。
三是积极探索与经济社会发展相协调的城乡建设防灾减灾投入机制。建立应急评估和工程抢险的激励政策和投入补偿机制；研究应用隔震减震等抗灾新技术的激励政策，提高行业采用新技术的积极性；配合相关部门推行灾害保险机制，提高社会对灾害的承受能力。
（二）推动抗灾科学研究与成果转化
一是加大城乡建设防灾减灾科学研究的投入。依托现有科研力量分区、分级设立城乡建设防灾减灾研究中心，建立科研基地支撑体系；针对不同区域的地理、经济条件，开展城镇群灾害综合防御体系试点研究；加强对学校、医院和体育馆等大型公共建筑防灾技术的研究；加强对应急保障基础设施预警保护、应急抢修及安全恢复等技术的研究。
二是强化城乡防灾减灾科技创新和技术集成应用。鼓励各地开展多种形式的防灾减灾技术应用试点；支持实用抗震、抗风、防火等各类防灾新技术、新产品的开发研究，并积极、稳妥地推广应用；制定、完善技术配套措施，提高设计施工企业应用新技术的能力。
三是指导地震重点监视防御区和有条件的城市开展抗震能力普查。按照平震结合的原则，结合数字化城市建设，充分利用抗震防灾规划编制资料建立、健全城市抗震防灾信息数据系统，并随着城市建设、改造同步更新相关数据，保障灾害发生时尽快掌握相关基础资料。
（三）开展防灾减灾教育与国际合作
一是推动城乡建设防灾减灾普及教育。积极开展对住房城乡建设系统各级领导干部防灾和应急管理培训；加强住房城乡建设系统从业人员防灾减灾知识培训，定期组织各种防灾演习、演练；加强注册城市规划师、注册建造师、注册建筑师等专业技术人员继续教育中的防灾减灾内容。
二是积极开展防灾减灾领域的国际交流与合作。支持相关人员对国际减灾管理及技术方面的调研，学习国外先进的防灾减灾技术及管理经验；积极支持中外学术研讨，共享减灾信息与技术；通过试点建设，加强对国际防灾减灾先进经验技术的利用和再创新。