找准定位 强化督导
努力提高检察建议的运用效果
——浅谈我院开展检察建议工作的几点做法
北京市顺义区人民检察院 李旺城
2005年是高检院提出“法律监督能力建设年”。贾春旺同志指出：“检察机关一定要认真研究法律监督的范围、程序、方式等，注意解决当前工作中存在的一些问题，使法律监督工作更加符合司法规律，……更好地为全面建设小康社会服务。[1]”检察建议是检察机关实现法律监督的一种重要手段，其对预防犯罪，维护社会稳定具有重要的现实意义。几年来，我院在狠抓办案的同时，积极开展犯罪预防工作，及时向有关单位提出检察建议，帮助他们建章立制，堵塞漏洞。仅2003、2004年二年，全院共发出书面检察建议31份，相关单位采用率达100％，通过检察建议进行整改的达97％，较好地发挥了检察机关预防和减少犯罪的职能作用。
一、树立三种正确认识，明确检察建议意义
我院每年都举行相关的法律文书写作培训，2004年更是在全院“六个三”评比中专门设立了“优秀检察建议”的评选，目的就是让干警们熟悉并掌握检察建议写作，提高法律监督的能力与本领。在培训我们中努力树立干警对检察建议的三种正确认识：一是“该发则发，不该发不发”。有干警认为检察建议是“万金油”，涉猎应该宽泛，无论是司法机关出现违法行为还是一般单位的治安隐患，一律采用检察建议。针对这种情况，我院明确指出对于司法机关出现违反法律和刑事政策的行为，应依法提出纠正违法意见、提出抗诉，而不能以检察建议的方式提出。因为检察机关的法律监督是一种具有强制力的刚性行为，被监督者有义务予以接受，而建议是一种柔性行为，被建议者有接受建议或拒绝接受建议的权力[2]。同时专门查阅高检院的相关法律文件，最终明确检察建议只是一种对各级单位、基层组织中涉及预防犯罪和综合治理的问题提出整改建议的法律文书，而涉及到刑事诉讼中司法机关的违法只能使用纠正违法通知书，对不起诉人的提出行政处罚的只能使用检察意见[3]。二是“宁缺勿滥，不随便发”。有干警认为检察建议能促进发案单位工作，应多发。《论语》曰：“人为言急之而言，谓之躁也”。我院强调，一定要规范慎重地使用检察建议，既不能让其束之高阁，更不能让其流于形式。有权制发检察建议不能是案件承办人或某个职能部门，它必须经检察长或检委会决定后，以人民检察院的名义编发，决不能滥发。三是“发后注重回访，不能不了了之”。有干警认为检察建议发了就完了，缺乏回访、督导的意识。针对此种情况，我院要求每份检察建议都必须进行相应形式的回访，回访时将情况做工作记录以备查考，并对被建议单位回复入卷归档。
二、明确履行三项要求，找准检察建议定位
我院把提出检察建议作为检察机关履行法律监督职能的一种形式，参与社会治安综合治理的重要手段，克服就案办案思想、努力扩大办案效果的有效途径。针对一些业务部门因办案任务重，未及时向发案单位提建议的情况，我院专门召开中层干部会议，解决思想认识问题，明确提出三项要求：一是将检察建议活动列入全院目标量化考核范畴，设为加分项。对职务犯罪案件实行一案一建议，对检察建议实行奖罚制度，不及时、不认真建议造成被建议单位不满的扣分，发出检察建议效果显著的则予以加分。二是将检察建议活动列入综合治理工作主要内容。由一名主管检察长亲自把关，结合办案提出建议，结合社会调查提出建议，结合回访考察提出建议。三是将检察建议列入“社会形象工程”项目。按照我院提出“内提素质、求质量，外重法宣、树形象”的工作思路，通过检察建议为发案单位服务，为社会服务，树立检察机关的良好形象。几年来，我院预防、侦监、公诉等部门按照要求各司其职，认真开展检察建议活动。如2004年3月初，我区接连发生二起保安人员利用执勤便利条件侵犯公司财产权利的案件，造成经济损失20000余元，侦监处通过仔细分析案发原因，决定向北京市保安服务总公司顺义分公司发出检察建议。该公司接到检察建议后，及时召开了经理会议，下决心进行彻底整改。率先在全市组建了专门的纠察队，设立了举报电话，并邀请区人大代表、政协委员和客户代表为保安风纪监督员，同时在招收录人、落实追究责任制上下功夫，截至到目前为止，我区保安人员再无涉嫌犯罪情况发生。
三、严格执行三种制度，规范检察建议程序
管子说：“规矩者，方圆之正也。人虽有巧目利手，不如拙规矩之正方圆也。”为使检察建议程序化，规范化，我院先后出台了规范检察建议的三种制度：一是检察建议审批制度。检察建议由办案组制定专人撰写，然后由处长审稿，再由分管检察长审核签发。二是检察建议登记制度。各个处室撰写的检察建议，由职务犯罪预防处统一编号登记，建立专门登记簿，详细记载检察建议的时间、内容，以及要求整改的时限和整改效果。因此，我们所发出的检察建议有据可查，既可以反映办案人员落实检察建议情况，又可以增强承办人的责任心。三是检察建议送达制度。检察建议拟好后，我们委派专人送达，办案人员前往发案单位听取他们的意见，交换看法，尽量求得对问题的一致认识，同时送达检察建议。实践证明，当面送达，发案单位整改比较及时、认真。如2003年10月，我院在查处中铁十六局集团第一工程有限公司（国有企业）下属一企业经理林某某涉嫌贪污一案时，发现该单位在财物管理上随意性较大，外找票据、白条下帐的情况突出，我院向该公司提出四点检察建议，由预防处长送《检察建议书》上门，该公司马上专门召开党政联席会议，组织了一场“如何落实规定、强化精细管理”的大讨论，找出了问题的症结，一星期后，该公司书面详细汇报了整改情况，制定了《关于完善财务部门项目和财务开支的规定》，并邀请我院在2004年初为该国企就预防职务犯罪问题进行法制教育，达到了为国企服务、保障的社会效果。
四、坚持做到三个确保，严把检察建议质量
检察建议的质量如何，关键是看它表达是否清晰，是否具有针对性和可行性。我院要求检察建议的编发一定要坚持三个确保，一是确保意思的清晰性，即要讲清楚问题。要求再提出检察建议前，应作专门的调查研究，掌握和积累充分的原是数据材料，做到让事实说话，无论是指出问题、分析原因、总结教训、提出建议，都必须客观实在，既要突出重点，又要有的放矢。二是确保问题的针对性，即要找准问题的原因。再讲清事实情况的基础上，还要对这些问题作进一步的论理或剖析，务必切中要害，以换取发案单位的共鸣和警醒。三是确保建议的可行性，即解决措施要具体、可行。建议应避免使用“请加强监管、教育”等空洞的语言，要言之有物，即须通过行业调查研究提出“如何加强监督管理、教育的几项具体措施”，力求对症下药。由于我院严把质量关，因此，五年来从未出现因不当而被撤销的检察建议，所发出的检察建议书没有出现差错。例如2003年12月，我院针对连续二起利用“黑公话”诈骗的现象向中国网通集团北京通信公司发出检察建议，反映了该公司在管理中存在二个问题：一是对电话申报用户缺乏审查，二是线务人员对安装地点不进行核对，导致犯罪嫌疑人郑某某等人利用假身份证报装电话多部，后改公用电话恶意欠逃话费近10万元。我院提出如下建议：“一是受理报装仔细核对申请人身份证原件，并用户资料系统备查，若用户申请第二步电话时需询问用途和核查前部电话缴费情况，另外原则上不宜受理三部以上电话。二是线务人员安装电话时必须核对地址，名址不符的不予安装。”该建议引起北京市通信公司高层的高度重视，公司总经理赵继东专门做出批示，并于2004年1月下发《关于加强打击“黑公话”工作的通知》，其整改措施与我院的检察建议相差无几，此事充分反映了我院在制发检察建议时对电信系统特点进行了充分调研，做到了检察建议及时、准确、可行，赢得了电信行业的认可，树立了良好的社会形象。
五、帮助解决三个问题，提高检察建议效果
提出的检察建议能否得到发案单位重视和采用，这是最为重要的，再好的建议如果不落实，也是一纸空文。几年来，我院在提出检察建议的同时，主动帮助发案单位解决问题。一是帮助解决弱点问题。如从几年来所查处的职务犯罪案件中分析，发案单位往往存在重业务轻思想教育的倾向，干部职工法制观念不强，单位往往等到出了问题才意识到法制教育的重要性。针对这一问题，我们主动上门讲授法制课、开座谈会、赠送法制宣传材料。从1999年到2004年5年间，我院深入发案单位上法制课42场，开座谈会69次，赠送法制宣传材料5460份。二是帮助解决焦点问题。一些单位发案原因主要是管理不严，制度上有漏洞，被某些人钻了空子。在整改问题上，一些新任领导存在思想顾虑，怕制度修改影响队伍团结，另外一些领导则看不清问题的实质，对如何实行整改束手无策。我们了解清楚这种情况后，主动上门帮助他们解决思想问题，协助他们完善各项规章制度。三是帮助解决难点问题。例如2003年10月，我院在办理北京第一弹簧厂供销部原经理郭某某涉嫌贪污案时，发现该厂一是私设“小金库”，领导班子内部缺乏民主制约，二是规定销售人员工资与销售业绩挂钩，导致一些审批环节形同虚设，财务部门对销售、回款情况缺乏监督。对此情况，我院主侦检察官一边办案，一边撰写检察建议，建议该厂迅速完善企业管理制度，加强监督和纪检监察，加强民主管理管理和科学决策。为了让发案单位尽快整改，主侦官和预防处长深入发案单位开座谈会。在短时间内，该单位就完善了《应收账款管理制度》、《发出商品管理制度》、《以实物抵消账款操作程序》、《物资采购管理制度》，并结合郭某某一案和“四五”普法教育，分三个层次在全企业内开展党内普法教育、干部普法教育和群众普法教育，有效地防范了违法犯罪行为。
印发广东省财政厅职能配置、内设机构和人员编制规定的通知
广东省人民政府办公厅
粤府办［２０００］７５号
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印发广东省财政厅职能配置、内设机构和人员编制规定的通知
各市、县、自治县人民政府，省府直属有关单位：
《广东省财政厅职能配置、内设机构和人员编制规定》已经省人民政府批准，
现予印发。
广东省人民政府办公厅
二○○○年六月十三日
广东省财政厅职能配置、内设机构和人员编制规定
根据中共广东省委、广东省人民政府《关于印发〈广东省人民政府机构改革
方案〉的通知》（粤发［２０００］２号），设置财政厅。财政厅是主管财政收
支、财税政策、国有资产监督管理工作的综合经济部门，为省人民政府组成部门。
一、职能调整
（一）划出的职能
１、将国有企业所得税征管的职能，交给地方税务局承担。
２、将原国有资产管理局承担的国有资源实行资产化管理的有关职能，分别
交给国土资源厅、林业局承担。
（二）划入的职能
１、原对外贸易经济委员会承担的外国政府贷款项目评估和转贷的职能。
２、原由审计厅承担的指导和管理社会审计的职能。
３、原国有资产管理局承担的企业国有资产监督管理的职能。
４、原国有资产管理局承担的制定政府公共财产管理规章制度的职能。
５、原国有资产管理局承担的统一管理资产评估行业的职能。
６、中国人民银行广州分行承担的彩票监督管理的职能。
（三）增加的职能
１、对行政事业单位实行国库集中支付的职能。
２、对政府采购实行管理和监督的职能。
３、向省属资产经营公司、授权经营的集团公司、财政拨款的基本建设重点
项目和重点行政事业单位委派财务总监的职能。
（四）转变的职能
１、改进预算管理，强化预算约束，编制部门预算，逐步建立起政府公共预
算、国有资产经营预算和社会保障预算制度。
２、根据建立现代企业制度的要求，不再承担审批国有企业具体财务事项、
下达财务计划和考核指标的职能，扩大企业理财自主权。
３、改革国有事业单位财务管理制度，减少具体审批事务，扩大事业单位财
务管理自主权。
４、实行转移支付制度，规范对市、县财政的专项补贴。
５、取消财政周转金制度，不再审批与之相关的生产经营项目。
６、不再审批对省级行政事业单位社会集团消费的专项控制商品。
７、取消每年一次的税收财务大检查，相应取消税收财务大检查办公室的牌
子。
二、主要职责
根据以上职能调整，财政厅的主要职责是：
（一）贯彻执行国家财政、税收、国有资产监督管理的法规、制度和方针政
策；组织拟订财政、国有资产、资产评估、财务会计等方面的地方性法规和制度，
并监督实施；参与有关税收法规和制度的拟订。
（二）拟订财政发展战略、中长期财政规划，参与制定各项宏观经济政策；
执行中央与地方、国家与企业的分配政策；提出运用财税政策实施宏观调控和综
合平衡社会财力的建议。
（三）编制年度省级预决算草案并组织执行，受省人民政府委托，向省人民
代表大会报告省级和全省预算及其执行情况，向省人大常委会报告决算。
（四）制定财政和预算收入计划；管理和监督各项财政收入，监缴国有资产
收益；负责组织农业税、农业特产税、耕地占用税、契税的征收和管理。
（五）管理和监督各项财政支出；管理省级预算外财政专户及各项政府性基
金；管理和监督彩票发行与彩票市场；管理政府贷款业务；管理财政预算内行政
机构、事业单位和社会团体的非贸易外汇。
（六）拟订和执行需要全省统一规定的开支标准、政府采购政策、制度；负
责建立和实施国库集中支付制度；贯彻执行《企业财务通则》及分行业企业财务
制度、《事业单位财务规则》、《行政单位财务规则》；管理省级财政社会保障
支出，组织实施对社会保障资金使用的财政监督；执行社会保障资金财务制度、
基本建设财务制度和涉外企业财务制度。
（七）会同有关部门组织实施国有企业和行政事业单位的清产核资、国有产
权界定和登记、转让、授权经营等工作；组织编制国有资产经营预算；负责国有
企业和行政事业单位资产（财务会计报表）的统计、分析和评价。
（八）会同有关部门制定对省属单位委派财务总监的管理规章、制度和办法；
负责向省属资产经营公司、授权经营的集团公司、财政拨款的基本建设重点项目
和重点行政事业性单位委派财务总监的工作。
（九）贯彻执行会计法规和制度；指导和监督注册会计师和会计师事务所的
业务；管理和指导社会审计工作。
（十）统一管理资产评估行业；指导和监督评估机构和注册评估师的业务，
办理涉及国家和集体产权权益的资产评估项目立项确认。
（十一）监督财税方针政策、法规和财会制度的执行情况；检查、反映财政
收支管理中的重大问题，提出加强财政管理的政策建议。
（十二）制定财政教育规划；组织财政人员培训；负责财政宣传和信息工作。
（十三）承办省人民政府和财政部交办的其他事项。
三、内设机构
根据上述职责，财政厅设１６个职能处（室）：
（一）办公室
综合协调机关日常工作；负责重要会议的组织、重要报告和文件的起草；负
责文电、机要、信息、调研、宣传、档案、保密、外事、接待、信访、办公自动
化及本厅财务等工作。
（二）法规处
协调拟订有关法规、规章和实施办法并监督执行；组织和参与财政、税收、
国有资产、财务会计法规起草工作的调查研究；审核其他法规、规章草案中有关
财政税收的条款；承担行政复议和行政诉讼的应诉代理及行政处罚听证工作；负
责有关法规的宣传和普法教育工作。
（三）预算处
执行国家财政预算的方针、政策；研究提出财政发展战略和财政政策；编制
中长期财政收支规划；负责省级财政预算的编制、执行、检查及决算工作；拟订
省对市财政管理体制，指导、检查市县财政管理；拟订国库集中支付政策、制度；
拟订和执行预算管理、总预算会计、金库管理等财政制度；管理和分配省级城建
维护资金；负责财政收支的统计工作。
（四）综合规划处
拟订全省非税收入管理制度；参与行政事业性收费、政府性基金项目、标准
的审核并进行财务监管；管理财政票据；管理罚没财物收入；拟订彩票管理有关
制度，监督收益分配，监管彩票市场；管理国有土地、海域有偿使用费收入、彩
票公益金等专项收入和政府性基金；管理省级预算外财政专户；参与住房制度改
革工作，对各项房改资金实行财政监督。
（五）行政政法处
拟订行政、政法部门的公有财产制度和支出政策；管理行政管理费、公检法
经费、民兵事业费、武装警察部队经费、外事、外宣经费；负责对省级行政单位
经费实行国库集中支付；拟订行政单位财务管理办法和开支标准；审核分管部门
的年度预决算；办理国家规定统一着装的有关事项；拟订政府采购政策和制度，
负责政府采购的管理和监督；对控制社会集团购买力的管理工作进行指导。
（六）教科文处
拟订教育、科学、文化等部门的公有财产制度和支出政策；管理教育、科学、
文化、体育、广播电视、计生、档案、地震及其他部门事业费；负责对省级事业
单位经费实行国库集中支付；拟订事业单位财务管理办法和开支标准；审核分管
部门的年度预决算。
（七）企业处
研究国家与企业分配关系改革；拟订并监督执行工交、内贸、邮电、文教、
建筑施工、房地产开发企业和地方粮食储备、城市公用、城乡环保及股份制企业
的财务会计、国有资产管理制度；负责监缴归口管理的国有企业的国有资本金收
益；研究提出国有资产经营预算编制和执行方案；办理省财政有关专项资金、事
业费、政府性基金、行政事业性收费等业务并监督使用；办理企业国有资产授权
经营手续；组织实施国有产权的界定、登记、转让和纠纷调处及流失查处等工作；
负责对国有资产非经营性转经营性的审批；办理涉及国家和集体公共权益的资产
评估项目的立项确认；会同有关部门监管产权交易市场。
（八）农业处
管理财政用于农、林、水、气象等部门事业经费和支农专项资金；管理监狱、
劳教财务；拟订财政支农政策和财务管理办法；组织编制农业综合开发规划；管
理和统筹安排财政性农业综合开发资金；组织检查农业综合开发项目的执行情况；
拟订农业税收征收管理办法；负责农业税、农业特产税、耕地占用税、契税的征
收管理；参与管理和分配财政扶贫资金、支援不发达地区发展资金；负责粮食自
给工程的有关工作。
（九）经济建设处
编制省级经济建设支出预算草案，下达经济建设支出预算，办理资金拨付；
参与审查财政性资金投资项目工程概算，审核该类工程预、结算和竣工财务决算；
指导和监督国有建设单位执行财务会计制度；负责对基本建设项目的财政性资金
投资进行检查、监督和效益分析；参与投资体制改革有关工作和财政性资金年度
投资计划安排；参与工程造价管理。
（十）社会保障处
参与研究社会保障制度改革和政策，提出有关建议；编制省级和全省社会保
障资金预算草案；管理社会救灾救济、劳动就业、医疗保险（包括公费医疗）等
方面的财务和资金；管理卫生、药品监管、民政、劳动和社会保障等部门的经费；
负责拟订和执行失业保险和养老保险等社会保障基金的财务管理制度；组织实施
对各项社会保障资金使用的财政监督。
（十一）外经金融处
拟订和执行涉外金融机构的财政政策；指导和监督外经贸、旅游、外商投资
企业执行财务会计制度；负责地方金融机构的财务监管；负责境外企业和有关涉
外收入的监缴和财务管理工作；负责政府外债管理；办理外国政府贷款及国际金
融组织贷款和转贷业务；负责管理、监督、执行国家债券的发行、兑付等工作；
负责拟订和执行财政预算内行政事业单位和社会团体的非贸易外汇管理制度。
（十二）会计处
管理会计、资产评估工作；拟订并组织实施会计、资产评估法规、准则、制
度；负责管理会计人员的从业资格、业务培训、继续教育工作；监督检查会计工
作、会计资料情况；负责各类评估（估价）机构和评估执业人员的资质管理；指
导和管理社会审计工作；协同有关部门做好会计、资产评估专业技术资格考试工
作；组织高级会计师资格的评审；指导和监督会计电算化工作。
（十三）统计评价处（挂清产核资办公室牌子）
负责国有企业、行政事业单位财务会计报表的汇总和分析；拟订国有资产保
值增值考核指标体系并组织考核；组织实施国有企业分类定级和效绩评价工作；
组织拟订和实施清产核资及集体资产管理的有关政策、制度和办法。
（十四）财务总监办公室
会同有关部门拟订财务总监的管理规章、制度、办法和财务总监人员的工作
守则，并监督实施；负责财务总监的任免工作；会同有关部门审定需要委派财务
总监的省属资产经营公司、授权经营的集团公司、财政拨款的基本建设重点项目
和重点行政事业单位；会同有关部门负责省属单位财务总监的招聘、委派、培训、
考核等工作。
（十五）监督检查办公室
拟订财政监督的制度和办法，监督财税方针政策、法规和制度执行情况；检
查、反映财政收支管理中的重大问题，提出加强财政管理的政策建议；查处重大
违反财政纪律和打击报复案件；指导市县财政监督工作。
（十六）人事教育处
负责厅机关和指导直属单位的人事管理工作；指导财政系统的精神文明建设；
拟订和实施财政系统人员培训教育规划；负责安全保卫、计划生育、因公因私出
境报批等工作；管理厅属学校。
监察厅派驻财政厅监察专员办公室，与纪委驻财政厅纪检组、机关党委办公
室合署。负责厅机关和指导直属单位、财政系统的监察、纪检、廉政建设工作。
承担机关党委的日常工作；管理指导工、青、妇等工作；负责厅机关、直属单位
的内审工作。
四、人员编制
财政厅机关行政编制１４６名，事业编制３４名。其中厅长１名，副厅长４
名（不含纪检组长），正副处长（主任）５０名（含机关党委专职副书记）。财
务总监办公室主任由副厅长兼任。
为离退休干部服务的机构和人员编制按有关规定另行核定。