【案情】

1991年6月，王某因农转非欲出售其房屋，所在村社无人购买，王某自愿将其位于荣昌县武城乡小滩村二社的砖瓦房4间出售给拥有城镇户口的罗某，罗某交付3300元购房款，王某将房屋所有权证和土地使用权证交付罗某。双方签订的购房协议加盖了村公所、乡人民政府的公章，罗某也向荣昌县人民政府缴纳了契税198元，契税凭证上现业主的姓名已变更为罗女士丈夫的名字，但未到相关部门履行过户手续。此后，罗女士一家一直居住在该屋。2008年6月5日，该房屋所在的土地被政府征收，房屋面临拆迁，罗某无法获得拆迁补偿款，遂起诉要求确认合同有效。


【分歧】

本案审理中有两种观点：第一种观点认为本案房屋买卖合同无效，原因是农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。第二种意见认为本案房屋买卖合同有效。


【评析】

1.我国关于农村房屋买卖的法律规定1986年全国人大常委会通过的土地管理法第四十一条规定：“城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。”1989年国家土地管理局《关于确定土地权属问题的若干意见》规定，“城镇及市郊农民集体土地上的房屋出售给本集体以外的农民集体或个人，其所售房屋占用的土地属于国家所有”。这些规定表明，城镇居民可购买农村房屋，只是在取得房屋所有权时，房屋所占的土地使用权转为国家所有，同时应该办理相应的审批手续。

但是，1999年5月6日《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发[1999]39号文件）第二条中明确规定，“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”。2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》规定，“改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地”。2004年国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》规定，“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。”

2.本案合同效力的分析　根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(一)》第4条的规定，“合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据”。因此，1999年5月国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》及之后类似规定的文件，属于部门规章，不能作为确认农村房屋买卖合同无效的法律依据。

最高人民法院在《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》第9条中更明确规定：“依照合同法第四十四条第二款的规定，法律、行政法规规定合同应当办理批准手续，或者办理批准、登记等手续才生效，在一审法庭辩论终结前当事人仍未办理批准手续的，或者仍未办理批准、登记等手续的，人民法院应当认定该合同未生效；法律、行政法规规定合同应当办理登记手续，但未规定登记后生效的，当事人未办理登记手续不影响合同的效力，合同标的物所有权及其他物权不能转移。”因此，办理所有权过户登记手续只是房屋所有权发生转移的法定要件，而不是房屋买卖合同有效的要件。本案合同双方签订协议时都具有相应的民事行为能力，意思表示真实，协议内容为买卖私有房产，且不损害国家和社会公共利益，双方所签房屋买卖合同合法有效。

1999年修订后的土地管理法第六十三条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。因此有人认为城镇居民购买“宅基地房”的合同违反了该规定。笔者认为，土地管理法第六十三条的立法目的是加强土地用途管制，限制农用地转为建设用地。城镇居民购买“宅基地房”，由于宅基地本身也是建设用地，其使用权主体的变更并不会改变宅基地的性质，故第六十三条不能用来判断宅基地使用权的流转问题。同时，农村村民出售住房后，只是不能再次申请宅基地而已，购买房屋的城镇居民也可以行使房屋的居住使用权，只是不能取得所有权证。

物权法第一百六十二条第一款规定：“宅基地使用权人经本集体同意，可以将建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户；住房转让时，宅基地使用权一并转让。禁止城镇居民在农村购置宅基地。”这一规定首次明确城镇居民不能在农村购置宅基地，但并未明确城镇居民不能在农村购买房屋，

另外，本案应当适用双方签订合同时的法律或政策。土地管理法和物权法的实施是发生在本案当事人买卖房屋之后，在1999年5月之前，我国法律没有明确规定城市居民不得购买农村房屋，根据法不溯及既往的原则，本案不能使用物权法的相关规定；根据法无禁止皆自由的原则，应当认定本案当事人的行为没有违反法律的禁止性规定，双方签订的买卖合同有效。

３.认定无效的社会效果弊大于利　首先，要坚持尊重历史、照顾现实原则。本案中房屋买卖发生在二十年前，如果认定合同无效，会使房屋出卖方在违规出卖房屋获得利益后，又因房屋增值、拆迁补偿等原因主张合同无效而再次获益，其直接后果是违反诚实信用卖房者获益，而恪守诚实信用买房者蒙受损失。且买房者最后虽获得了一定的赔偿却要面临腾房搬迁，在其居无住所的情况下，不利于社会稳定。其次，注重实现裁判的法律效果和社会效果有机统一。对城镇居民在购买农村房屋后进行了依法登记或履行了契税手续的；对出卖方已经转为城镇居民的；对那些买卖行为发生的时间较长，购买方已经在农村长时间居住，且房屋已经翻盖或者重建的，从保障当事人居住权和稳定社会关系的角度认定合同有效，这样更能为社会大众从情感上所接受，充满人文关怀的裁判也更能为社会所认可。


（作者单位：重庆市荣昌县人民法院）
财政部 外贸易经济合作部


对外劳务合作备用金暂行办法

2003-1-16

财政部、外经贸部
第 一 章 总则
　　第一条 为规范对外经济合作企业的经营行为，保障我国外派劳务人员的合法权益，根据我国对外劳务合作业务的实际情况，对对外经济合作企业实行对外劳务合作备用金制度。
　　第二条 对外劳务合作备用金（以下简称备用金）是指由对外经济合作企业交纳，用于解决突发事件的专用款项。
　　第三条 对外经济合作企业（以下简称企业）是指经对外贸易经济合作部（以下简称外经贸部）核准取得对外经济合作经营资格的企业。
　　第四条 开展对外劳务合作业务的企业必须缴纳备用金。企业备用金的核定、动用、退补、管理等由其注册地省级外经贸主管部门负责。
　　第五条 备用金本金及其银行存储利息为交纳的企业所有。
第二章 备用金的交纳
　　第六条 外经贸部、财政部按照企业经营对外劳务合作业务的范围制定备用金交纳标准。
　　一、经营范围包括：
　　（一）派遣各类劳务人员：企业向境外派遣各类劳务人员；
　　（二）派遣相关行业（某一具体行业）劳务人员：企业向境外派遣相关行业（含实施对外承包工程、对外设计、咨询、勘测、监理业务等）所需的劳务人员；
　　二、备用金交纳标准：
　　（一）派遣各类劳务人员：100万元人民币
　　（二）派遣相关行业劳务人员：20万元人民币
　　第七条 各省级外经贸主管部门（含计划单列市，下同）根据本办法第六条规定的标准，负责核定企业交纳备用金的金额。
　　第八条 内蒙、广西、四川、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆及湖南省湘西土家族苗族自治州、湖北省恩施土家族自治州、吉林延边朝鲜族自治州的企业交纳标准可降低10%。
　　第九条 企业将备用金存入注册地省级外经贸主管部门在国有商业银行开设的专门账户。
　　第十条 已获得对外经济合作经营资格、从事本办法第六条规定业务的企业，应在本办法实施后的2个月内，办理备用金交纳手续。
　　申请从事本办法第六条规定业务的企业，经外经贸部批准后，持外经贸部批复在2个月内办理备用金交纳手续。
　　第十一条 领取《对外经济合作经营资格证书》和进行《对外经济合作经营资格证书》年审时，企业应提供银行出具的交纳足额备用金进账单复印件。
　　第十二条 经营范围发生变化时，企业应凭外经贸部的批复补交（或退还）备用金，同时凭新的备用金付款凭证复印件换领《对外经济合作经营资格证书》。
　　第十三条 企业终止经营时，相关省级外经贸主管部门应在企业妥善安置其外派劳务人员后，退还其交纳的备用金。
　　第十四条 企业交纳的备用金应为现金，不得以有价证券或资产抵押等其它形式交纳。
　　第十五条 企业不得用向外派劳务人员收取的履约保证金或其他押金交纳备用金。企业不得由此向外派劳务人员加收管理费或其他费用。
　　第十六条 企业不得以备用金设定任何形式的担保，以交纳备用金的有关凭证设定的担保无效。
第 三 章 备用金的动用
　　第十七条 企业无力支付因突发事件造成外派劳务人员须即刻回国而发生的遣返费用时，各省级外经贸主管部门方可动用该企业的备用金进行支付。
　　第十八条 因发生突发事件，外派劳务人员须即刻回国而企业无力支付遣返费用时，备用金的动用程序为：
　　一、驻外使（领）馆应尽速将发生的事件电告外经贸部及相关地方人民政府；
　　二、各省级外经贸主管部门根据事态的发展，商省级财政主管部门于2日内作出是否动用备用金的决定；
　　三、外经贸部认定应动用备用金解决的突发事件，外经贸部可商财政部于2日内作出决定，要求地方外经贸主管部门动用备用金解决;
　　四、各省级外经贸主管部门在动用备用金后，应逐笔向外经贸部、财政部备案并将动用备用金的书面通知送达有关企业；
　　五、动用备用金的决定作出后，各省级外经贸主管部门负责拨付资金并自行或委托相关机构处理接送外派劳务人员等事项。
　　第十九条 各省级外经贸主管部门动用企业的备用金进行支付时，不得超过该企业交纳的备用金总额。
　　第二十条 企业接到动用备用金的书面通知后，应在2个月内将被动用的备用金全额补足。
　　第二十一条 对经营良好且连续三年未动用备用金的企业，从第四年开始，省级外经贸主管部门每年将核定备用金的10％返还给该企业，最高返还金额不得超过核定备用金金额的50％。
　　第二十二条 被返还备用金的企业如发生动用备用金事件，企业在接到动用备用金的书面通知后，应于2个月内将核定的备用金全额补足。
　　第二十三条 企业如对外经贸部、各省级外经贸主管部门的决定持有异议，可在收到通知后60天内，依照《行政复议法》的有关规定提出行政复议。在收到行政复议裁决前，须按外经贸部、各省级外经贸主管部门的决定执行。
第 四 章 备用金的管理
　　第二十四条 备用金实行专户存储，专款专用。
　　备用金由各省级外经贸主管部门负责使用、管理，各省级财政主管部门实行监督，并接受审计部门的审计。
　　财政部、外经贸部负责对备用金的使用、管理情况进行检查、监督。
第 五 章 罚则
　　第二十五条 对违反本办法规定的企业，外经贸部将视其情节，给予警告的处罚。
第 六 章 附则
　　第二十六条 本办法由外经贸部、财政部负责解释。