从教育行政案件看行政诉讼法的修订与完善

姬永福,刘晓序


[内容提要]随着社会发展，教育与人们关系日益密切，教育纠纷时有发生，而其中大多以教育行政管理机关行使特定职权而引起。这类纠纷双方地位并不平等，显然不属民事案件，应纳入行政诉讼领域。但由于行政诉讼法对该类案件是否属行政诉讼受案范围语焉不详。理论界,实务界意见不一。本文拟从这一类案件的实务处理和理论分析作为切入点来深入探讨现行行政诉讼立法目的，受案范围，被告资格等基本内容的缺失和完善。
[关键词] 目的; 受案范围；行政主体；被告适格
案例`问题及法律思考之一
案例：《义务教育法》规定，达到入学年龄的未成年人家长有监护子女接受义务教育的义务。对有的家长拒绝履行该义务的，有的地方政府就向法院提起行政诉讼要求家长履行相应义务。如《法制日报》曾连续报载《不送孩子上学吃官司--修文8位家长成被告》（1998年11月20日），《家长不让孩子上学，乡长控告家长违法》（1999年3月30日）.
问题：行政诉讼通俗地讲是“民告官”，那么可否允许“官告民”呢？即当公民不履行行政义务时政府可否作行政诉讼中的原告呢？
思考：这一类案件带来的问题实际上牵涉到对行政司法权与行政权关系的理解以及对行政诉讼法的立法目的的认识。
行政司法权与行政权之间的关系
行政司法权与行政权之关系问题是以权力分立与制约理论为基础的。“不同性质的国家权力相互独立，并分别委托给不同的人或群体行使的政府形式是最可靠的。”而且，仅有分权并不能防止权力滥用，因为运用权力的人也有人性的弱点。“野心必须用野心来对抗”。其思想脉络就是：权力过于集中必然导致滥用，所以需要分权，分权仍不能防止权力滥用,所以需要权力之间互相制约.这样的思想基础上建立起来的二者关系必然是行政权要求司法权的尊重和有限介入.这种有限介入既包括限制司法机关主动介入也拒绝行政机关自动降低行政权威而”委身”于司法权威之下.


案例，问题及法律思考之二
案例 ：某镇政府拖欠供电所电费，供电所停止向其供电，镇政府便做出在镇学校上学的9名供电所职工子弟“暂放假5天”的决定。因此，9名学生向法院提起行政诉讼状告镇政府侵犯自己的受教育权。
问题：上述案例就是原告诉行政机关侵犯了自己合法的受教育权。这里要讨论的是，侵犯受教育权的具体行政行为能否被诉呢？
思考：要解决上述问题就需要对行政诉讼受案范围做一个系统考察.
一） 对受案范围的理解。行政诉讼受案范围实际上是法定的由法院受理并审判一定范围内行政案件的权限。行政诉讼受案范围实际上涉及到司法权，行政权和诉权三者之间的关系。对法院而言，受案范围就是法院的“主管范围”。它决定着法院与行政机关在解决行政案件中的责任与分配。对行政主体而言，受案范围实质上就是其行政行为受司法审查的范围。而对行政相对人来讲，受案范围就是“起诉范围”。
二）受案范围的设定方式。世界各国对行政诉讼受案范围的设定方式规定不一。英美法系和法国主要是通过判例来确定，而大陆法系国家做法各异。基本分为：列举式（即在相关法律法规中逐一列举出哪些案件由法院受理，那些不能由其受理）；概括式（法律规定一个原则性的概括标准，符合这一标准的均可提起行政诉讼）;混合式(列举和概括并用)。综合考察我国行政诉讼法关于受案范围的法条，可以认为我国采取的是“肯定概括结合否定列举，并以肯定列举示范为补充”。即除第12条列举的属不可诉行为外，凡符合第2条概括规定的，均是可诉的，而11条的肯定式列举规定仅是举例，示范性质的，而不是对受案范围的界定和限制。只有做这样的理解，才能既妥善处理司法权和行政权的关系又能最大限度地保护相对人的合法权益。当然这需要行政诉讼法在修订时进一步明确11条的“列举示范”性质。
三）确定标准及具体到我国。一国的行政诉讼受案范围不是任意确定的，而是综合考虑本国政治体制，法制现状，历史传统的结果.不仅因国家而异且一国也不是一成不变的。但考察世界上主要国家的行政诉讼制度，可以发现其受案范围的确定并非无章可循。在纷繁复杂的法律规定下还是有一些“潜规则”的：1，最大限度地保护行政相对人的合法权益。“有权利就必有救济”“无救济则无权利”。行政诉权是行政相对人的一项重要救济权，非有正当理由不能剥夺或限制。所以在确定受案范围时应在不损害公益前提下尽量扩大行政诉讼受案范围。2,妥当处理司法权和行政权之关系。司法机关对于行政监督应有
限度，应只将主要涉及法律问题或争议的行为列入受案范围。3，应考虑到本国法制完备程度，行政机关执法水平，社会法律意识和法院解决行政争议的实际能力等因素的制约。我国立法者在确定行政诉讼受案范围时，无疑也参考了上述标准，并最终确定了行政行为的两大可诉标准：行为标准和权益标准。行为标准，即必须是当事人认为违法侵权的具体行政行为；而权益标准则是我们今天要着重讨论的问题。由于长期以来，人们对我国行政诉讼受案范围的设定方式存在误解（如将行政诉讼法11条示范性的列举理解成限定性的罗列）。所以大多人认为只有人身权，财产权受侵犯的才能诉诸法院，这样公民的政治权利和经济文化权利受违法的具体行政行为侵犯时没有救济途径，出现了法律上的“救济真空”。这是行政诉讼立法上的缺憾。事实上，无论是从行政诉讼法法条本身还是其背后立法精神来看，对受案范围的“权益标准”均应作“扩大解释”。行政诉讼法第2条和第11条2款都表明凡是法律赋予的权利（只要未被明确排除于司法保护之外的）均属行政保护的合法权益范围。从立法精神层面看，如前所述我们在确立受案范围时在不损害公共利益前提下，就应尽量扩大行政诉讼受案范围，以达到最大限度保护行政相对人合法权益的立法目的。
案例，问题及思考之三
案例： 北京科技大学学生田永因考试携带字条被学校给予勒令退学的处理，但该处理实际上并未得到执行。此后两年中，田永仍以一名正常学生身份在该校学习。临毕业时，学校以已对他做出退学处理的理由，不予发放其毕业证和学位证。田永不服遂向法院提起行政诉讼，要求法院判令学校发放上述证件。
问题：法院受理这两起案件引起了法学界很大的争议。大家对学校能否成为行政诉讼的被告看法不一。
思考：实际上对这类案件如何处理牵涉到对行政主体概念的把握和行政诉讼被告适格的理解。
我国现行行政主体理论认为行政主体是享有行政职权能够独立进行行政管理并独立承担责任的组织。主要包括两类：具有法定行政职权的行政机关和法律，法规授权的组织。而目前我国体制下，像学校，基金会等等一些不具有“官”的身份的组织，却常常以“官”的姿态行使管理权。从法律角度我们该如何看待类似组织呢？显然，他们不属于“行政机关”，那么是不是法律，法规授权的组织呢？以学校为例来看，《教育法》25条明确规定：“国家制定教育发展规范，并举办学校等教育机构”;该法21条规定：“国家实行教育证书制度，经国家批准设立或许可的学校及其他教育机构，按国家有关规定颁发学历证书。类似授权学校的法律依据还有《学历条例》《高等教育法》等法律法规。显而易见，学校可以被认为是法律，法规授权的组织。但它是否是行政诉讼法视野内的授权组织呢？换句话说，法律，法规授的这个“权”是否是“行政管理权”呢？从我国现行办学机构及教育行政管理机关关系来看，在所有制上，公立学校占绝对的主导地位；在管理内容上，学籍，学位是其严格管理的内容，学校向学生颁发毕业证，学位证是代表国家而非学校自主行为。由此分析，类似如学籍，学位管理，教师职称评定等具有明显的行政管理性质的职权行使就是法律法规对学校的授权。学校在行使该授权时，如果侵犯了学生教师的合法权益，他们就可以提起行政诉讼。学校此时理应成为被告。但从长远来看，用法律，法规授权的方式来界定行政诉讼被告必然行之不远。因为从行政法发展方向来看，其介入的广度日益扩张。社会各行业都需要法律法规来加以规范。以法律规定某一组织的权力就认定其为授权组织的现行做法将越来越行不通。所以，找到一条既能规范类似授权组织，又能保护被管理者合法权益的最佳途径来才是当务之急。我们知道，法律之所以授权给该组织，被授权的权力之所以具有公权力的性质，关键是此类组织本身就具有管理公共事务的职能。因此，有学者建议将国外的“公务法人”引入，笔者认为这未尝不是一个好的途径。我们考察国外公务法人的出现可以发现它是公务分权的结果。因为社会越发展，行政事务就越纷繁多样，且专业性就越强。行政机关不可能全部承担，只能将一些特定的，独立的行政公务从国家和地方行政机关的一般职能中分离出来，交由特定的法律人格来行使,并由其独立承担法律责任。这样，将学校划入公务法人范畴中来，使其成为行政主体，其与被管理者发生的因行政管理而起的纠纷就可纳入行政诉讼加以解决。通俗的说，我们就不用考虑该类组织能不能成为适格被告，而只要考虑双方之间的纠纷是否是行政管理引起的纠纷。如果是，则无可非议的适用行政诉讼。


福建省人大常委会


福州市民办全日制学校条例
福建省人大常委会


（1995年9月6日福建省福州市第十届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过 1995年9月29日福建省第八届人民代表大会常务委员会第十九次会议批准）


第一条 为发展教育事业，鼓励和规范民办全日制学校办学活动，保障学校举办者、教师和学生的合法权益，根据《中华人民共和国教育法》等法律、法规，结合本市的实际情况，制定本条例。
第二条 本条例适用于境内企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人，自筹办学经费，在本市行政区域内举办面向社会招生的全日制普通中学、职业中学、小学、幼儿园（简称民办学校）。
举办全日制大中专民办学校和境外组织、个人在本市行政区域内办学，按有关法律、法规办理。
第三条 各级人民政府对举办民办学校应积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理。
第四条 民办学校自依法批准之日起，具有事业法人资格，依法独立享有民事权利和承担民事责任。
民办学校依法享有确定办学规模、办学形式、管理体制、组织机构、聘任教师、职工、招收学生、组织实施教学活动等方面的办学自主权。
第五条 设立民办学校，必须具备《教育法》第二十六条规定的基本条件，必须有独立的办学人员、资金和场所。
设立民办学校，举办者必须具有与办学类别、办学规模和学校教学要求相适应的自有资金。
民办学校教学场所，必须符合规定的安全、教学标准；租赁校舍的，其租赁关系应当稳定、可靠，租赁时间不低于学制年限。
本条例颁行前举办的民办学校未达到以上要求的，应在一定期限内达到。具体期限由教育行政部门决定。
第六条 设立民办学校，举办者必须先向教育行政部门申请筹办，并提供有关办学条件的证明、资料；经批准筹办并完成筹办工作后，由教育行政部门核准，发给办学许可证。
民办学校筹办、设立，实行分级批准制度：
（一）筹办、设立小学、幼儿园，由所在地的县（市）、区教育行政部门批准，报市教育行政部门备案；
（二）筹办、设立普通初级中学、高级中学和完全中学，职业初级中学、高级中学，以及具有特殊性质的学校，由所在地的县（市）、区教育行政部门审核，报市教育行政部门批准。
教育行政部门应当在受理筹办民办学校申请之日起十五日内、受理设立民办学校申请之日起三十日内，作出批准或不予批准的决定；不予批准的，应当告知理由并书面通知申请人。
第七条 民办学校应当依法订立学校章程，并报教育行政部门批准。
民办学校按照章程自主管理，教育行政部门保障和监督章程的执行。
第八条 民办学校的招生计划，应当报教育行政部门核准。
民办学校的招生广告或简章，未经教育行政部门核准不得发布。
第九条 民办学校应当全面贯彻国家教育方针，执行国家教育教学标准，保证教育教学质量。
鼓励民办学校进行专长教育，体现办学特色。
第十条 民办学校应当执行国家和省教育行政部门制定的教学计划和教学大纲，必修课应当使用省教育行政部门正式审定的教材。
民办学校应当依照国家有关规定，建立并严格执行学生学籍和教学管理制度。
民办学校不得把本校招收的学生转移到其他学校就学从中牟利。
第十一条 举办民办学校不得以营利为目的，其收费按下列规定执行：
（一）中学、职业中学、小学的学费、杂费，幼儿园的管理费、杂支费、保教费，由民办学校在教育、财政、物价部门核定的最高限额内自主确定，报教育、物价行政部门备案。以上费用按学期计收。
（二）代办费，按照教育、财政、物价部门核定的项目和标准收取。
（三）其他教育费用，报教育、财政、物价行政部门批准后方可收取。
民办学校收取的其他教育费用，必须用于民办学校的建设和发展，不得挪作工资、奖金分配和非本校教育投资，其开支由教育行政部门监督管理。
上述各项收费应向缴费者出具由财政部门统一印制的收据。
第十二条 民办学校应当建立并严格执行财务、会计制度，建立会计帐册，并按年度制作财务会计报表，报教育行政部门审核。
民办学校的财务收支应做年度审计，其审计报告应报送教育行政部门。
第十三条 民办学校自建教学用房的，其用地和建设享有与公办学校同等的待遇。
民办学校租赁教学场所的，应当依法签订合同，有关行政机关、司法机关应当保障其合法使用权。
第十四条 鼓励社会组织和个人对民办学校捐资助学。
第十五条 民办学校学生完成学业，经考试合格，由学校颁发教育行政部门验印的毕业证书，国家承认其学历。
民办学校学生在升学、转学、就业以及政治、学业评选等方面，享有与公办学校学生同等的权利。
第十六条 民办学校专职教师、管理人员在学校工作期间，根据教师人才流动的有关规定，连续计算教龄和工龄；专职教师在评聘职务、进修和政治、教学评选等方面，享有与公办学校教师同等的权利。
民办学校应当保障教师、管理人员的工资报酬、福利待遇等方面的合法权益。
第十七条 任何组织和个人不得侵占或非法征用民办学校财产。
民办学校有权拒绝非法定检查，有权拒绝乱收费、乱罚款、乱摊派。
有关行政机关、司法机关应当保障民办学校的教育教学秩序，及时查处扰乱学校治安秩序，破坏校舍和场地，危害教师、学生人身安全等违法犯罪行为。
第十八条 教育行政部门依法对民办学校进行指导、监督、检查和评估，维护民办学校学生、教师、职工和举办者的合法权益。
第十九条 民办学校学生及其监护人依照《教育法》等有关法律，享有权利，履行义务。
民办学校学生及其监护人有权与学校就教育费用、教学质量和要求等事项签订就学合同，有权了解学生的学业情况。
民办学校学生及其监护人、教师或职工与举办者发生办学纠纷，可以向教育行政部门申诉，教育行政部门应当依法及时处理。
第二十条 民办学校变更名称、校址、类别、隶属关系、层次、专业，更换法定代表人或校长，合并或依章程规定终止，应当经教育行政部门批准。
第二十一条 民办学校因故终止，应当在终止前六个月向教育行政部门提出申请和终止方案。批准终止的，由教育行政部门组织学校举办者和教师、学生或监护人代表组成清算组织，对在学学生进行就学安置，对学校财产进行清理。
学校财产的清偿顺序由清算组织依法协商确定。学生就学安置费用优先于其他债务的清偿；所欠教师、职工的工资和保险费用，应退还学生的费用，优先于举办者出资的清偿。
第二十二条 民办学校办学成绩显著的，各级人民政府应予以表彰和奖励。
市、县（市）财政部门每年拨出专项经费，由教育行政部门用于管理和奖励民办学校。
第二十三条 民办学校管理不善或办学质量低劣的，由教育行政部门责令限期改进；情节严重的，责令停止招生。
民办学校举办者或管理人员违反财务制度，挪用、克扣教育经费的，由教育行政部门责令限期归还，并依法予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十四条 民办学校违反本条例，由教育行政部门依照《教育法》和其他有关法律、法规予以处罚。
第二十五条 教育行政部门和其他有关部门的工作人员玩忽职守，滥用职权，由其所在单位或者有关主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十六条 本条例由福州市教育委员会负责应用解释。
福州市教育委员会可依照本条例制定实施细则，报市人民政府批准后实施。
第二十七条 本条例自公布之日起施行。



1995年9月29日