解析命案招标及由此引发的思考

张海燕
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摘要 命案招标作为侦查实践中的一项大胆探索，受到赞扬的同时也经受着质疑，一方面它使侦查破案效率在一定程度上有了相对的提高，另一方面也带来了一些负面效应。有必要澄清在命案招标认识上存在的诸多误区，认清其与经济领域中的招投标活动的实质区别，并对其加以客观地分析。
关键词 命案招标 侦查效率 破案

2004年，河南省焦作市公安局推出了“命案招标”，引起广泛争议。从侦查实践看，“命案招标”并非焦作首创。社会对此举褒贬不一，其中不乏观点偏激者。招投标本属于经济活动范畴，将其借用到刑事侦查领域，使得“命案”与“招标”联系在一起，在很大程度上是该项创新必然伴随争议的症结所在，因为在多数公众的思想中，公权力为民主持公道，是不该与利益有瓜葛的，至少在情感上是不易接受的。“命案招标”本质上是公安机关内部的一种竞争激励机制，目的是落实破案责任制，提高侦查效率，其初衷是良性的。
“命案招标”所带来的积极意义无疑是值得肯定的，该项举措进一步明确了破案责任，权责明确，增强了侦查人员的责任心，在一定程度上提高了侦查破案效率，然而不可否认的是其在深层次上还存在许多问题，值得研究探讨。
一、正视“命案招标”的理论前提
焦作市公安局推出该举措的大背景是全国公安机关普遍开展的“命案必破攻坚战”，因此我们可以把“命案必破”理解为命案招标的理论前提。笔者以为，在一定时间，一定地域范围内（也就是说在一个相对的时空内）有可能达到100%的命案侦破率，注意这里讲的是一种可能性，是有条件的，但如果说侦查机关一定能达到100%的破案率，这个命题则存在重大瑕疵，是经不起推敲的。
侦查工作具有其特殊性，侦查过程是一种回溯性思维过程，是由果推因的推理活动，具有不可预知性，在这个倒叙的过程中，存在着诸多的变量，即或然性因素。侦查过程是侦查人员与犯罪分子之间的活力对抗，是一个动态系统，虽然侦查机关握有强大的国家权力之盾，但相对于犯罪分子而言，却处于信息劣势，因为犯罪分子才掌握着最充分的犯罪信息。命案必破的提法虽然欠妥，但作为一种侦查理想，具有激励功能。在命案必破这个大前提下，提出命案招标，使得命案招标的主旨更加鲜明，前者是目的，后者是手段。
二、解读“命案招标”中存在的三个误区
误区一，命案招标是在命案必破的强大压力之下提出的，期冀由压力而生动力。笔者以为，该种动力是由外部因素激发的。诚然，动力多数情况下，都是由内力或外力产生的，抑或两者之和转化而来，是一种特殊的能量转换，但相比之下，动力源自然是由内力驱动的最佳，最具主动性，其次内外力之和（内力＞外力），最次外力。命案招标则更倾向于第三者，而源于外力的动力，难于持久，其能量源终会枯竭。
各地公安机关的命案招标虽具体内容不一，实乃异曲同工，其内容都包含两方面：“大棒加胡萝卜”，即责任和利益，笔者称其为一种推拉式的外力。以利益为拉动力，以责任为推动力，两力相加，产生前进的动力。
误区二：在焦作市公安局实行命案招标后，四起命案积案一个月内侦破，由此引来激烈争议。从表象上看，破与不破，只因一个“命案招标”，尽管其内容有责任鞭策，有利益驱动，赞同者看到的是前者，反对者更多看到的是后者。从而造成一个假象：警察需要额外利益刺激才能破案。从而导致公众的抵触。笔者以为有必要澄清一点，虽然有利益因素在内，但不应忽略命案招标所带来的责任到位的作用，两者都是案件侦破的要素。
误区三：案件的侦破受主客观两方面条件的制约，而“命案招标”似乎过于强调调动人的主观能动性，使人易误解为以往没有破案是因为侦查人员主观上不努力。试图从主观上解决案件侦破问题，却淡化了客观因素的制约作用。
三、从作为招标对象的案件透析命案招标
以焦作市公安局为例，命案招标后，一个月内侦破的四起陈年命案有三起皆是已有重大犯罪嫌疑人，只因在缉捕上出现困境，并非疑案、难案。只有第四起案件—修武县“2000.3.19”无名尸骨案，可归于难案，案情简要内容如下：根据以往侦破经验，命案发生后先查找尸源，查死者的社会关系，锁定疑犯，用此思路三年多未破案，形成积案。命案招标后，新组长先从查现场入手，大量走访，得知案发现场当年是一个砖厂，案件以此为突破口得以侦破。我们姑且不对先前的侦查思路是否正确加以评说，从该案例暴露出的侦查工作中的问题是值得反思的。即侦查思维定势，以静态的思维看动态的案件侦破工作，未重视现场在侦查破案中的特殊作用。正如人的指纹具有专属性一样，每一起案件皆有其各自的特点，即使是同一人做的系列案件，因某些共同特征可以串、并案侦查，但在某些环节上仍存在差异，因此，没有一层不变的侦查思维模式可以套用，不能以不变应万变，侦查对象处在变化中，则侦查思维也要随机应变。
这里有必要重申犯罪现场勘查以及犯罪环境信息的重要性，因为犯罪现场上往往储存着犯罪信息，或是大量的，或是微小的，但都有可能会给侦查破案带来意想不到的收益。现代刑事侦查依靠刑事鉴识技术引导破案，即使在歇洛克•福尔摩斯时代，也不完全是依靠“KEEN EYES AND GUT-FEELING（敏锐的目光与直觉）”，福尔摩斯几乎每起案件中必亲自勘查现场，从中获取犯罪信息，再经过缜密的推理破案。侦查思维构建在犯罪信息之上，而犯罪信息又要依赖侦查思维的整合，二者不可或缺，因此随着现代犯罪分子反侦查手段的科技含量日益提高，新型犯罪案件层出不穷，侦查对抗能力亦要随之提高，甚至更胜一筹，掌握侦查对抗的主动权。
四、对命案招标实践的深层思考
针对焦作市公安局命案招标实践的几点做法，笔者有以下思考：其一，焦作市公安局对招标案件在全局范围内招标，该局相关文件规定：“根据案件侦破难易程度评估，标的分别设定为3万元、2万元、1万元不等奖金；凡在专项行动期间，抓获一名命案在逃人员奖励3万元，对突出贡献的，报请记功，破格提拔使用。”
对破案有功人员，作为奖励，给以适当的物质或精神奖励，是情理之中的事，有时候也是一种必需，能够激励侦查人员的破案积极性。但不宜过，前文讲过，内动力才能持久，而这种内动力源于警察，尤其是刑侦人员的职业精神，而单纯地诱之以利，或加压，都有个度的问题，可能会出现类似于经济学上的边际效用递减现象，即是说，当一个人对利益的追求不断攀升到最高点后则这种欲求会不断趋减，从而驱动功能弱化。
其二，中标者多是从事刑侦工作多年的各大队的队长或副队长，及经验丰富的骨干侦查员，哪些人能中标由一套制度和规定决定：破案方案由市局领导会同有关专家研究，比较优劣。笔者的疑问有二：一是由于案件侦破具有不可预知性，究竟哪种方案能最终破案能否事先选定，值得质疑，这不同于经济活动中的招投标，对投标书的评标有一个可参考的量化标准，如成本可以预算，质量可以控制。破案方案是一种思维的表述，而评价这种思维的最终标准是能否破案（诚然，以最小的侦查成本获取最大的侦查效率是最佳方案）。但问题在于这个标准本身要依靠该标准所要评价的对象的实施来验证，即是事后标准，非事前标准，实质上使得被评价对象失去了所谓的评价标准。二是按照精英的评价标准选出的破案方案是否就能指向破案？破案过程是侦查人员与犯罪分子的思维对抗过程，侦破方案也要随着信息的不断获取而不断修正，是动态的，甚至有可能完全推翻事先拟定的方案。因此，笔者认为与其在零散的图画碎片中挑出一张主观上认为较完美的一张，不如将所有碎片拼起来，或许得到的是更美的风景，即优选不如整合优势，达到最大的可能性，更利于拓宽侦查思路。
另外，针对一些确实难度大，无侦查线索的案件，根据实践情形看，存在无人应标现象。由于奖惩结合，风险系数大，趋利避害，导致真正有难度的案件仍为悬案，从而未达到命案招标设计者的理想初衷，冲抵了其所带来的积极效应。根据实践部门的反映，招标后，能够迅速破案主要归因于新的侦查思维打开了破案思路，换人换了思维，即“山重水复疑无路，柳暗花明又一村”，由此推理，要换侦查思维，一定要换人吗？显然该命题是不正确的，思维是多层次的，多角度的，问题在于侦查思维的单一，不在于是否为同一人。对于此类案件，笔者认为不妨成立“冷案组”（team for cold cases）,集中优势兵力作战。
其三，案件侦破工作的每一步进展皆向领导汇报，每步行动要经过领导同意，思路自己拿，工作自己做。这表明侦查中的招标不等同于经济中的招标，经济活动中的招投标双方是市场上有不同经济利益目标、但市场地位平等的独立经济主体，投标者之间是竞争关系，从经济学上讲，各方都是为谋取自身经济利益最大化。而侦查工作是一个系统工程，需要全面协作，投标方与招标方是行政隶属关系，而非并列关系，招标方与投标方之间、投标方之间目的同一：打击犯罪，保护人民。各方之间更多的是协作关系而非竞争关系。因此刑侦中的命案招标，只是借用了经济中的招标，两者有本质的不同。侦查破案需要的是各方的合力，而不应将这种合力分散。笔者疑问，命案招标是否能如在经济活动中取得明显经济效益一样，而提高侦查效益？有待实践检验。
从焦作市公安局的做法看，市局成立督导组，办案经费由市局拨付，要多少给多少，甚至不惜坐飞机抓捕疑犯（有时必要），人力有保证，需要大面积排查时市局调动警力配合，整个案件侦破过程，有关技术人员全程跟踪提供保障，可以看到，围绕命案招标侦破小组，需要各方面的支持，以其为中心，并未发挥出小军团作战的最初构想，耗费大量侦查资源，成本高，但从另一方面讲，如果这些保障未跟上，就很可能使命案招标流产，这是一个矛盾。
五、结语
经济领域里的招标活动有相应的法律和法规来规范和调整，保证其公正性。笔者认为可以将“命案招标”作为一种例外机制使用，不宜作为常规机制，并且需要有完整的程序规则来规范，一项新制度出台后，往往需要诸多环节的衔接配套，需要植根的土壤，如果没有适宜生存的土壤，终将异化。
在实施命案招标的各地公安机关的做法中，几乎都要求中标者事先交纳不同比例的保证金，如果不能破案，则予以没收。由于警察（刑警）作为一种特殊的职业，要承担较大的职业风险，而命案招标又使得刑侦人员，要承担另外一份风险，即经济风险。经济保障是执法公正，执法独立的一个基础条件，而返道行之，长此以往，难免滋生执法腐败。
侦查实践中要避免一种倾向，即只在意结果，而不问在取得这个结果的过程中是否会产生一些副产品，要结果更要过程，不可否认，命案招标实施后的确在短期内收到了一定的成效，但不能只争朝夕，要注重长效机制建设。侦查机关为社会提供特殊的公共产品，有其特殊的运行规则，我们只能说在这个规则内探索有益的改革举措，使得这个规则更加有效运转，更趋完善，而不是打破甚至推翻这个规则。

黑龙江省人大常委会


黑龙江省杜尔伯特蒙古族自治县林业资源管理条例
黑龙江省人大常委会


（1997年5月25日杜尔伯特蒙古族自治县第十一届人民代表大会第四次会议通过 1997年8月20日黑龙江省第八届人民代表大会常务委员会第二十九次会议批准）

条例
第一条 为保护、培育和合理利用林业资源，促进民族经济发展，根据《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国森林法》、《黑龙江省森林管理条例》和《杜尔伯特蒙古族自治县自治条例》以及有关法律、法规，结合杜尔伯特蒙古族自治县（以下简称自治县）实际，制
定本条例。
第二条 植树造林，保护森林资源，发展林业，绿化自治县大地，是每个公民应尽的义务。
第三条 在自治县境内从事林业资源保护、培育、采伐利用、经营管理等活动的单位和个人，应遵守本条例。
第四条 自治县林业生产实行以营林为基础，普遍护林、大力造林、采育结合、永续利用的方针，逐步建立林业生态体系和林业产业体系。
自治县的植树造林实行谁造林、谁所有，谁投资、谁受益的原则。
第五条 自治县人民政府林业行政主管部门，主管本行政区域内的林业和陆生野生动物资源管理工作，负责组织实施本条例。
乡（镇）林业管理机构，在自治县人民政府林业行政主管部门和乡（镇）人民政府的领导下，依法进行林业行政管理。
第六条 本条例所称林地，包括有林地、疏林地、灌木林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃用地和国家规划的宜林地。
上述各类林地，只能用于植树造林，改变用途，须经县以上人民政府依照法定审批权限批准。
第七条 自治县境内的森林、林木、林地由自治县人民政府确认其所有权和使用权。
森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵害。
第八条 自治县境内的森林、林木，按下列规定确定其权属：
（一）国有林场、牧场、农场、渔场以及其他未划归集体或个人使用的国有土地上的森林、林木归国家所有；
（二）机关、团体、部队、企事业（国有林、牧、农、渔场除外）等单位在其使用的土地上营造的林木归单位所有；
（三）农村集体经济组织在其所有的宜林地上营造的林木归集体经济组织所有；
（四）城乡居民在宅基地和承包经营的宜林地营造的林木归个人所有。归个人所有的林木，允许继承、转让和出卖。
第九条 自治县境内的林地分别属于国家、集体所有。
国家、集体所有的林地可以依法确认给单位或者个人开发、经营、使用。
第十条 国家建设需要征用、占用林地的应按照有关规定办理审批手续，并缴纳林地补偿费、林木补偿费、安置费和森林植被恢复费。
第十一条 个人之间、个人与集体所有制单位或者全民所有制单位之间发生的林地、林木所有权或者使用权的争议，由县或争议发生地乡（镇）人民政府处理；乡（镇）际间、全民所有制单位之间、集体所有制单位之间以及全民所有制单位与集体所有制单位之间发生的林地、林木所有
权或者使用权的争议，由自治县人民政府处理；县际间发生的林地、林木所有权和使用权争议，报请上级人民政府处理。
在林地、林木权属争议未解决之前，任何一方不得抢占有争议的林地，不得砍伐有争议的林木。
第十二条 国家和集体所有的林地、森林和林木，个人使用的林地和所有的林木由自治县林业行政主管部门登记造册，自治县人民政府核发《林权证》，确认所有权或使用权。
第十三条 国有林场、国有苗圃和集体经济组织，应当按《林权证》所确认的面积及其界线，严格守界经营。未经自治县人民政府批准，任何单位和个人不得擅自变更。
第十四条 自治县各级人民政府应当根据林业发展状况，结合国民经济和社会事业发展规划，制定林业长远规划。
自治县林业行政主管部门应根据林业发展规划制定林业发展计划，编制森林经营方案。
第十五条 自治县人民政府可以多渠道筹集林业建设资金，主要来源是：
（一）国家投资和扶持林业建设的资金；
（二）自治县财政安排的林业建设资金；
（三）国家规定征收的育林基金；
（四）捐赠、赞助林业建设的资金；
（五）单位和个人缴纳的国有林地补偿费和森林植被恢复费；
（六）其他来源合法的资金。
自治县、乡（镇）人民政府应当把对林业的投入，纳入本级财政预算。
林业建设资金主要用于林业发展、森林保护、奖励林业建设有功单位和个人。
第十六条 自治县鼓励和支持机关、团体、企业、事业单位、乡（镇）、村集体经济组织及个人，采取合作、联营、股份制等多种形式，兴办林场，发展林业生产。
鼓励县外、省外、国外的投资者，到自治县投资开发林业资源。
第十七条 自治县、乡（镇）人民政府应制定植树造林规划并组织实施。
第十八条 开展全民义务植树活动。凡年满11周岁至60周岁的男性公民和11周岁至55周岁的女性公民，除身体条件确不能参加植树者外，每人每年应完成义务植树5株。
第十九条 国家和集体所有的宜林荒地，其使用权可依法承包、转包给单位或者个人植树造林。
第二十条 城镇和乡村植树造林应按林业发展规划进行。自治县植树造林以护田保草、治理沙地为重点，营造农防林、草防林、固沙林，因地制宜地发展用材林和经济林。
第二十一条 开发利用沙地资源的单位和个人，在沙地内开矿、发展种植业、养殖业必须承担防沙治沙任务，保护并增加林草植被，做到开发与保护同步。
第二十二条 植树造林应遵守造林技术规程，实行科学造林。对造林成活率达不到85％以上的地块，不得记入年度造林完成面积。造林三年后林木保存率应保持在80％以上。
县林业行政主管部门每年都要对乡（镇）场造林完成情况进行检查验收，核实造林面积和成活率。
第二十三条 乡（镇）、村集体经济组织应因地制宜地建立种苗基地，鼓励、扶持单位和个人兴办苗圃，培育良种苗木。
第二十四条 自治县人民政府林业行政主管部门、乡（镇）林业管理机构、国有林场、集体林场、村集体经济组织和林地较多的牧场应当建立护林组织和护林联防组织。

国有林场、有较多集体林地的村应设护林员。
第二十五条 自治县、乡（镇）人民政府、国有林场、牧场设立森林防火机构，负责森林防火工作。
每年3月5日至6月15日为春季森林防火期，9月15日至11月15日为秋季森林防火期。
在防火期内，严禁野外用火。重点林地设专人看护，设卡巡逻。
自治县、乡（镇）人民政府及其森林防火指挥机构，在发生森林火灾时应及时组织扑救。
对因扑救森林火灾负伤、致残、牺牲的人员应当按照国家有关规定给予医疗和抚恤。
第二十六条 禁止毁林开荒。
禁止在未成林造林地、幼林地、经济林地和特种用途林地内放牧、打草、砍柴。
禁止任何单位和个人在林地内取土，修坟墓、倾倒垃圾、堆放柴草。
畜主和放牧员要管好牲畜，严禁牲畜啃树毁坏林木。
第二十七条 在自治县境内从事木材经营、加工的单位和个人，须向县林业行政主管部门申办木材经营、加工《许可证》，凭证到县工商行政管理部门办理登记手续，领取《营业执照》后方可经营。
第二十八条 自治县人民政府林业行政主管部门的森林植物检疫机构，负责全县森林病虫害防治和森林植物检疫工作。
发生森林病虫害时，经营林木的单位或者个人应当及时除治。发生大面积、暴发性森林病虫害时，县、乡（镇）人民政府应采取紧急防治措施。
凡调运森林植物和林产品的，应当按规定检疫，凭森林植物检疫机构签发的《森林植物检疫证书》办理调运或邮寄手续，并按规定缴纳森林植物检疫费。
第二十九条 禁止猎捕、杀害国家和省重点保护的陆生野生动物及有益的鸟兽；禁止非法销售、收购、运输、携带国家和省重点保护的野生动物；禁止拣鸟蛋，破坏野生动物的巢、穴、洞。
在自治县境内狩猎，应持有县以上林业行政主管部门签发的《狩猎证》和《狩猎许可证》，在指定地区限量猎捕非国家和省重点保护的陆生野生动物。
自治县人民政府林业行政主管部门和工商行政管理部门应当依法对经营陆生野生动物及其产品的行为，进行监督管理。
第三十条 严禁盗伐、滥伐森林、林木。自治县境内的森林、林木采伐实行限额管理。采伐森林、林木，应办理《采伐许可证》。
机关、团体、企业、事业单位和农村集体经济组织采伐自有的林木，应当向自治县人民政府林业行政主管部门申办《采伐许可证》。
个人采伐自有的林木，应当由本人申请，经村民委员会和乡（镇）人民政府审查同意后，由自治县林业行政主管部门核发《采伐许可证》。
任何单位或者个人采伐林木，应在《采伐许可证》指定的地域采伐，不得易地采伐、超限额采伐。
第三十一条 森林、林木采伐后，应在采伐当年或第二年完成更新造林任务。采伐农田防护林、草牧场防护林，应当先更新后采伐。没有完成更新造林任务的，由自治县林业行政主管部门扣减其下年度的采伐限额指标或收缴其相应的补种费用。
第三十二条 林业行政执法人员和护林人员依法执行公务时，任何单位和个人不得拒绝、阻碍。
第三十三条 对保护森林、发展林业、治理沙地工作取得优异成绩的单位和个人，由自治县人民政府给予表彰奖励。
第三十四条 有下列行为之一者，由自治县人民政府林业行政主管部门和有关部门给予行政处罚：
（一）违反本条例第十条规定，对未经批准占用林地的单位，处以每平方米5至15元的罚款；造成林木毁坏的，赔偿损失，补种毁坏株数1至3倍的树木或缴纳补种树木费。并责令限期补办征（占）用林地手续。
（二）对违反本条例第十八条规定，没有按规定完成造林绿化任务的单位和个人，责令限期补种，逾期不补种的，应承担其补种费用。
（三）违反本条例第二十五条规定，过失引起火灾，未造成重大损失的，责令限期更新造林，赔偿损失；造成重大损失的，按《黑龙江省实施＜森林防火条例＞办法》的有关规定给予处罚。
（四）违反本条例第二十六条一至三款规定，毁林开荒或挖沙取土造成林地破坏的，处以每平方米5至15元的罚款；造成林木毁坏的，赔偿损失，补种毁坏株数1至3倍的树木或缴纳补种树木费。
（五）违反本条例第二十六条四款规定，牲畜啃树毁坏林木，造成损失的，追究畜主或放牧员的责任，责令赔偿损失，补种毁坏株数1至3倍的树木或缴纳补种树木费，并处以每株10至20元的罚款。
（六）违反本条例第二十七条规定，对无证经营、加工木材或经营、加工盗伐林木的，没收全部经营的木材，并处以经营木材价值3至5倍的罚款。
（七）违反本条例第二十九条规定，非法狩猎的，没收猎获物、捕猎工具和非法所得，并处以500元至1000元的罚款；没有猎获物的，处以100元至500元的罚款。
非法猎捕、杀害、贩卖国家和省重点保护的陆生野生动物的，依照国家法律、法规的有关规定处理。
（八）违反本条例第三十条规定，盗伐林木材积1立方米以下，幼树50株以下或者造成相当于上述损失的，收缴所盗木材，责令赔偿损失，补种盗伐株数10倍的树木或缴纳补种树木费，并处以违法所得3至10倍的罚款。
受雇和帮工参与盗伐以及为盗伐人提供运输工具的，处以相当于盗伐人罚款额度50％的罚款；扣留盗伐、运输工具，在限期内不接受处理的，可以变卖盗伐、运输工具，折抵赔偿损失和罚款。
（九）违反本条例第三十条规定，滥伐林木材积5立方米以下，幼树250株以下，或者造成相当于上述损失的，责令补种滥伐株数5倍的树木或缴纳树木补种费，并处以违法所得2至5倍的罚款。
（十）违反本条例第三十二条规定，拒绝、阻碍林业行政执法人员和护林人员依法执行公务的，由公安机关按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》处理。
第三十五条 对林业行政主管部门工作人员和林业企业事业单位的干部、职工玩忽职守，滥用职权，参与和支持盗伐、滥伐，造成森林资源损失的，由其所在单位或上一级机关给予行政处分；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十六条 当事人对行政处罚决定不服的，按照《行政复议条例》和《中华人民共和国行政诉讼法》规定办理。
第三十七条 本条例由自治县人民代表大会常务委员会负责解释。
第三十八条 本条例自黑龙江省人民代表大会常务委员会批准之日起施行。



1997年8月20日